16/04/2020
Cooperación entre Estados de la UE y Solidaridad. Principios a cumplir en relación a la reubicación de migrantes.
Este mes de abril ha sido importante, aunque haya quedado algo solapada por las circunstancias sanitarias y económicas que sufrimos, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 de abril sobre el proceso de reubicación de migrantes de estos últimos años.
Se trata de la Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 2020, en los asuntos acumulados C‑715/17, C‑718/17 y C‑719/17, que tienen por objeto sendos recursos por incumplimiento de normativa europea sobre migración interpuestos por la Comisión Europea, contra la República de Polonia, la República Checa, y Hungría.
De forma simplificada, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia, la República Checa y Hungría han incumplidos las obligaciones que les correspondían sobre reubicación de migrantes, solicitantes de protección internacional, que se encontraban en Grecia e Italia. En primer lugar, por no haber comunicado, a intervalos regulares y, como mínimo, cada tres meses, un número adecuado de solicitantes de protección internacional que podían reubicar rápidamente en su territorio la obligación de comunicar, y en segundo lugar, por no haber ejecutado dicha obligación de reubicar.
Dichos deberes de reubicación de los solicitantes de protección internacional en Polonia, Chequia y Hungría les venían impuestos por dos decisiones del Consejo Europeo: por un lado, la Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, que establece medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia, y por otro, la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, que se adoptó con el mismo objeto que la anterior debido al aumento de la presión migratorio en dichos países mediterráneos. De hecho, la última decisión impone que a partir del 26 de septiembre de 2016, 54 000 solicitantes de protección internacional deban ser reubicados proporcionalmente en otros Estados miembros desde Italia y Grecia en función de unas cantidades proporcionales que correspondían a cada uno de aquellos. Esa cifra aumentaba la cifra de reubicados que debían asumir el resto de Estados miembros prevista en la primera Decisión.
En ambas decisiones, se establecen una misma regulación (art. 5) en lo que a la sentencia que estoy reseñando concierne: por un lado, que los Estados miembros comunicasen, a intervalos regulares y, como mínimo, cada tres meses, el número de solicitantes que pueden reubicar rápidamente en su territorio y cualquier otra información pertinente; y por otro, se regula también en el art. 5 de las dos Decisiones el deber de reubicación de los solicitantes de protección en otros Estados miembros en el número que les correspondía. Según aquel precepto, el Estado miembro donde fuesen reubicados los solicitantes sólo podían ejercer el derecho a rehusar la reubicación de un solicitante en su territorio “cuando existan motivos razonables para considerar que dicha persona constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público o bien en caso de que existan motivos fundados para aplicar las disposiciones de exclusión establecidas en los artículos 12 y 17 de la Directiva 2011/95/UE”.
Los tres Estados incumplidores de las medidas de reubicación de solicitantes de protección internacional, Polonia, República Checa y Hungría, alegan en defensa de su negativa a hacerlo varios motivos de interés: por un lado, por el uso de los mecanismos del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en materia de migraciones para no sujetarse a las políticas que esta lleve a cabo si razones de orden público o seguridad del Estado miembro lo impiden; por otro, los tres países imputados alegan que no cumplieron con las Decisiones europeas sobre reubicación por la sistemática falta de cooperación de Italia y Grecia, así como por el escaso éxito de este mecanismo de reubicaciones en cuanto al número total de reubicaciones que efectivamente se realizaron.
Paso a comentar como resuelve el TJUE estas alegaciones de Polonia, Chequia y Hungría para no cumplir con las Decisiones europeas sobre reubicación; en todo caso, ya advierto que esta reseña se centra en el fondo del asunto, es decir, en la respuesta del TJUE a las alegaciones materiales analizadas, no en los aspectos formales de la sentencia sobre la admisibilidad del asunto por el Tribunal, que obviamente acaba admitiendo.
Empezando por la primera de las alegaciones de Polonia, Chequia y Hungría, estas manifiestan que se oponen a recibir a migrantes solicitantes de protección internacional que se encuentran en Italia y Grecia en virtud del art. 72 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Este precepto se incluye dentro del Titulo relativo al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, que cubre las políticas de controles de fronteras, asilo e inmigración. Según el art. 72 TFUE, la aplicación de dicho Título del Tratado se entiende sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros “en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior”.
Al amparo de esta regulación, los tres Estados miembros justifican su decisión de dejar inaplicadas la Decisión 2015/1523 y/o la Decisión 2015/1601. En concreto, alegan que “según su apreciación de los riesgos que entrañaría la eventual reubicación en su territorio de personas extremistas y peligrosas que podrían llevar a cabo actos violentos, incluso de naturaleza terrorista, el mecanismo de reubicación previsto en el artículo 5 de ambas Decisiones, y en la forma en que lo aplicaban las autoridades griegas e italianas, no les permitía garantizar plenamente el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior” (con esto último, se referían a los problemas de aplicación del mecanismo de reubicación, sobre todo respecto de la identidad y procedencia de los solicitantes de protección internacional, así como por la falta de cooperación de las autoridades griegas e italianas).
Frente a esta alegación, el TJUE muestra unos planteamientos firmes, que cabe sintetizar en que la base de la UE es el Estado de Derecho, de lo que se deriva añado yo la imperatividad y vinculación de las normativas que adopta dicha organización, y també, como se encarga de expresar directamene el Tribunal, que los actos de sus instituciones “disfrutan de una presunción de legalidad”.
Así, partiendo de la base de que las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601 tenían, desde su adopción, carácter obligatorio para la República de Polonia y la República Checa y Hungría, estos Estados miembros estaban obligados a observar estos actos del Derecho de la Unión y a aplicarlos durante todo su período de aplicación de dos años.
En todo caso, el Tribunal ha de estudiar si pese a esa vinculación obligatoria a las Decisiones europeas sobre reubicación, los Estados miembros podían esquivarlas al amparo de la responsabilidad de los Estados miembros en el establecimiento de medidas que garanticen el orden público y su seguridad interior (es decir, la ejecución del art. 72 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).
Para el TJUE, esa norma, el art. 72 TFUE, pese a permitir la desvinculación en determinados supuestos respecto de los actos de la UE, no por ello se sustrae también al Derecho de la Unión.
Con esa premisa, de la lectura de los fundamentos jurídicos de la sentencia se denota como el TJUE limita ampliamente la facultad de los Estados miembros de inaplicar la normativa europea en base a consideraciones sobre orden público y la seguridad.
En primer lugar, el TJUE recuerda que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea solo establece excepciones “expresas” aplicables en caso de situaciones que pueden poner en peligro el orden público o la seguridad pública en sus artículos 36, 45, 52, 65, 72, 346 y 347, que se refieren a unos supuestos excepcionales claramente delimitados. Por lo tanto, no puede deducirse de ello que exista “una reserva general”, inherente al Tratado, que excluya del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión cualquier medida adoptada por motivos de orden público o de seguridad pública. Concluye el TJUE que “reconocer la existencia de tal reserva al margen de las condiciones específicas previstas en las disposiciones del Tratado podría contravenir el carácter imperativo y la aplicación uniforme del Derecho de la Unión”.
En segundo lugar, el TJUE recuerda que el art. 72 TFUE debe ser interpretado restrictivamente, y no solo eso, sino que no cabe interpretarlo como si atribuyera a los Estados miembros la facultad de establecer excepciones a las disposiciones del Tratado “mediante la mera invocación de dichas responsabilidades”.
Al expresar esto, el TJUE elimina de plano que cualquier Estado, invocando el art. 72 del TFUE, decida no ejecutar un acto adoptado en el marco del Título de Libertad, Seguridad y Justicia del TFUE, cuando considere, unilateralmente, que existe un riesgo potencial para el mantenimiento del orden público y la seguridad interior. Por tanto, la responsabilidad que el art. 72 atribuye al Estado miembro en cuanto al mantenimiento del orden público, queda atemperada.
De hecho, el TJUE establece los límites a los que deben sujetarse las facultades del Estado miembro para invocar el orden público para esquivar la aplicación de normativa europea:
a) El alcance de las exigencias correspondientes al mantenimiento del orden público o de la seguridad nacional no puede ser determinado unilateralmente por cada Estado miembro, sin control de las instituciones de la Unión.
b) El Estado miembro que pretenda acogerse a lo dispuesto en el artículo 72 TFUE debe “demostrar” la necesidad de recurrir a dicha excepción con objeto de ejercer sus responsabilidades en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior. Por lo tanto, el Estado miembro debe probar la necesidad de hacer uso de la excepción prevista en dicho artículo a los efectos de ejercer sus responsabilidades en estas materias.
Como se recordará por lo anteriormente comentado, las Decisiones del Consejo sobre reubicación de personas migrantes desde Grecia e Italia, permitían que el resto de Estados miembros las admitiesen en su territorio, “cuando existan motivos razonables para considerar que dicha persona constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público o bien en caso de que existan motivos fundados para aplicar las disposiciones de exclusión establecidas en los artículos 12 y 17 de la Directiva 2011/95/UE” (art. 5.7 de las Decisiones objeto de estudio).
De entrada, doctrina del TJUE atribuye un amplio alcance al art. 5.7 de las Decisiones europeas, relativo a la evitación de la reubicación de los migrantes de Grecia e Italia en función de consideraciones de orden público y seguridad.
Para empezar, el TJUE señala que el uso del art. 5.7 de las Decisiones europeas relativo a la evitación de reubicación por motivos de orden público y seguridad requiere que el migrante en cuestión no haya cometido un delito grave, sin límites en cuanto al tiempo de su comisión, ni a la naturaleza del delito, ni al lugar en el que se cometió. En todo caso, ello solo puede acreditarse tras haber procedido en cada caso individual a evaluar los hechos concretos de los que el Estado miembro hubiese tenido conocimiento. En ese tratamiento individual, se exige, además, que se realice un examen completo de todas las circunstancias específicas del caso concreto para apreciar la gravedad del delito de que se trate.
Por otra parte, el art. 5.7 de las Decisiones europeas exige que el Estado miembro que no quiere reubicar lo haga en función de “motivos razonables” para considerar que el migrante constituye un peligro para la seguridad nacional, el TJUE dice que deben ser «razonables», y no «fundados», por lo cual, se exige meramente la prueba de un «peligro para la seguridad nacional o el orden público».
En definitiva, el TJUE concluye que el art 5.7 reconoce un amplio margen de apreciación a las autoridades competentes de los Estados miembros de reubicación cuando determinan si un nacional de un tercer país susceptible de ser reubicado constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público en su territorio.
Ahora bien, más allá de la literalidad del art. 5.7, el TJUE acaba por restringir su aplicabilidad y por tano restringe la posibilidad de que un Estado miembro evita la reubicación de migrantes por motivos de seguridad interior u orden público.
De hecho, el Tribunal exige que para cumplir el fin del art. 5.7 de las Decisiones, las autoridades del Estado miembro de reubicación solo pueden invocar los motivos razonables para considerar que el solicitante de protección internacional constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público si existen elementos coherentes, objetivos y precisos para sospechar que constituye tal peligro actual o potencial, y una vez que hayan procedido, respecto de cada solicitante cuya reubicación se haya propuesto, a evaluar los hechos de los que tienen conocimiento al objeto de determinar si, tras un examen global de todas las circunstancias particulares del caso concreto, existen tales motivos razonables.
Es decir, el examen de los motivos razonables para impedir reubicación de migrantes solo puede ser caso por caso, por cada solicitante, el análisis de su potencial peligro o riesgo para la seguridad del Estado miembro de acogida. Por esa razón, añade el TJUE, el artículo 5.2 de las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601, que se refeiere a la primera fase del procedimiento de reubicación y establecía la obligación de los Estados miembros de reubicación de comunicar, como mínimo cada tres meses, un número de solicitantes de protección internacional que podían reubicarse rápidamente en su territorio, regulaba esta obligación con un carácter incondicional, sin prever la posibilidad de que aquellos invocaran la existencia de un peligro para la seguridad nacional o el orden público en su territorio para justificar la inaplicación de esa disposición. De hecho, la falta de identificación, en ese estadio inicial del referido procedimiento, de los solicitantes susceptibles de ser reubicados en el Estado miembro en cuestión imposibilitaba cualquier análisis individualizado del riesgo que habrían podido constituir para su orden público o su seguridad nacional.
En conclusión, los Estados miembros podían realizar ese procedimiento de identificación y evaluación de cada migrante a los efectos de si constituye un peligro real o no a su seguridad, incluso si para hacerlo se enfrentaban a la falta de cooperación de las autoridades italianas y griegas.
De nada valen las argumentaciones de la falta de cooperación de las autoridades griegas o italianas por parte de Polonia, Hungría y la República Checa para llevare a cabo ese proceso de identificación y valoración de riesgos, ya que para el TJUE tales dificultades podían resolverse con un espíritu de cooperación y de confianza mutua entre las autoridades de los Estados miembros beneficiarios de la reubicación y las de los Estados miembros de reubicación. Además, los Estados miembros de reubicación podían efectivamente realizar, con determinadas condiciones, controles de seguridad adicionales, incluso sistemáticos, en particular mediante entrevistas, y, por lo que respecta a las reubicaciones desde Italia, tuvieron la posibilidad de solicitar, desde el 1 de diciembre de 2016, la asistencia de la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) para realizar estas entrevistas, con el propósito de evitar que estos controles continuaran ralentizando indebidamente el proceso de reubicación (véase fundamento jurídico 166).
Tampoco es excusa la poca eficacia de las Decisiones europeas sobre reubicación de migrantes para dejar de aplicarlas, o dicho de otra forma, que los actos comunitarios no funcionen, no es motivo para dejar de aplicarlos.
El TJUE es firme cuando dice, de forma literal que “no puede admitirse, salvo que se permita que se menoscaben el objetivo de solidaridad inherente a las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601 y el carácter obligatorio de estos actos, que un Estado miembro pueda ampararse, sin por lo demás invocar a tal efecto una base jurídica prevista por los Tratados, en su apreciación unilateral de la falta de eficacia alegada, o de la supuesta disfunción del mecanismo de reubicación establecido por dichos actos, en particular en lo atinente al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior, para sustraerse a cualquier obligación de reubicación que le incumbe en virtud de dichos actos”.
El objetivo de solidaridad sigue siendo un referente en políticas de migración y asilo. Los incumplimientos de las Decisiones europeas sobre reubicación suponen un menoscabo de dicho objeto.
Al hilo de lo anterior, vale la pena finalizar esta entrada recordando cual era el objetivo de las Decisiones europeas sobre reubicación, que el TJUE recuerda por lo demás en el fundamento 181 de su sentencia: ayudar a la República Helénica y a la República Italiana a que pudieran hacer frente de mejor manera a una situación de emergencia caracterizada por una afluencia repentina de nacionales de países terceros en su territorio. Esa ayuda se configuraba bajo la forma de distribución entre los demás Estados miembros con arreglo al principio de solidaridad y de reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros, al ser este, de conformidad con el artículo 80 TFUE, el principio rector de la política de asilo de la Unión.
Solidaridad que no solo debe presidir la política de asilo, sino también la política social en el marco de las circunstancias sanitarias y económicas que estamos viviendo.
De forma simplificada, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia, la República Checa y Hungría han incumplidos las obligaciones que les correspondían sobre reubicación de migrantes, solicitantes de protección internacional, que se encontraban en Grecia e Italia. En primer lugar, por no haber comunicado, a intervalos regulares y, como mínimo, cada tres meses, un número adecuado de solicitantes de protección internacional que podían reubicar rápidamente en su territorio la obligación de comunicar, y en segundo lugar, por no haber ejecutado dicha obligación de reubicar.
Dichos deberes de reubicación de los solicitantes de protección internacional en Polonia, Chequia y Hungría les venían impuestos por dos decisiones del Consejo Europeo: por un lado, la Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, que establece medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia, y por otro, la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, que se adoptó con el mismo objeto que la anterior debido al aumento de la presión migratorio en dichos países mediterráneos. De hecho, la última decisión impone que a partir del 26 de septiembre de 2016, 54 000 solicitantes de protección internacional deban ser reubicados proporcionalmente en otros Estados miembros desde Italia y Grecia en función de unas cantidades proporcionales que correspondían a cada uno de aquellos. Esa cifra aumentaba la cifra de reubicados que debían asumir el resto de Estados miembros prevista en la primera Decisión.
En ambas decisiones, se establecen una misma regulación (art. 5) en lo que a la sentencia que estoy reseñando concierne: por un lado, que los Estados miembros comunicasen, a intervalos regulares y, como mínimo, cada tres meses, el número de solicitantes que pueden reubicar rápidamente en su territorio y cualquier otra información pertinente; y por otro, se regula también en el art. 5 de las dos Decisiones el deber de reubicación de los solicitantes de protección en otros Estados miembros en el número que les correspondía. Según aquel precepto, el Estado miembro donde fuesen reubicados los solicitantes sólo podían ejercer el derecho a rehusar la reubicación de un solicitante en su territorio “cuando existan motivos razonables para considerar que dicha persona constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público o bien en caso de que existan motivos fundados para aplicar las disposiciones de exclusión establecidas en los artículos 12 y 17 de la Directiva 2011/95/UE”.
Los tres Estados incumplidores de las medidas de reubicación de solicitantes de protección internacional, Polonia, República Checa y Hungría, alegan en defensa de su negativa a hacerlo varios motivos de interés: por un lado, por el uso de los mecanismos del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en materia de migraciones para no sujetarse a las políticas que esta lleve a cabo si razones de orden público o seguridad del Estado miembro lo impiden; por otro, los tres países imputados alegan que no cumplieron con las Decisiones europeas sobre reubicación por la sistemática falta de cooperación de Italia y Grecia, así como por el escaso éxito de este mecanismo de reubicaciones en cuanto al número total de reubicaciones que efectivamente se realizaron.
Paso a comentar como resuelve el TJUE estas alegaciones de Polonia, Chequia y Hungría para no cumplir con las Decisiones europeas sobre reubicación; en todo caso, ya advierto que esta reseña se centra en el fondo del asunto, es decir, en la respuesta del TJUE a las alegaciones materiales analizadas, no en los aspectos formales de la sentencia sobre la admisibilidad del asunto por el Tribunal, que obviamente acaba admitiendo.
Empezando por la primera de las alegaciones de Polonia, Chequia y Hungría, estas manifiestan que se oponen a recibir a migrantes solicitantes de protección internacional que se encuentran en Italia y Grecia en virtud del art. 72 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Este precepto se incluye dentro del Titulo relativo al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, que cubre las políticas de controles de fronteras, asilo e inmigración. Según el art. 72 TFUE, la aplicación de dicho Título del Tratado se entiende sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros “en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior”.
Al amparo de esta regulación, los tres Estados miembros justifican su decisión de dejar inaplicadas la Decisión 2015/1523 y/o la Decisión 2015/1601. En concreto, alegan que “según su apreciación de los riesgos que entrañaría la eventual reubicación en su territorio de personas extremistas y peligrosas que podrían llevar a cabo actos violentos, incluso de naturaleza terrorista, el mecanismo de reubicación previsto en el artículo 5 de ambas Decisiones, y en la forma en que lo aplicaban las autoridades griegas e italianas, no les permitía garantizar plenamente el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior” (con esto último, se referían a los problemas de aplicación del mecanismo de reubicación, sobre todo respecto de la identidad y procedencia de los solicitantes de protección internacional, así como por la falta de cooperación de las autoridades griegas e italianas).
Frente a esta alegación, el TJUE muestra unos planteamientos firmes, que cabe sintetizar en que la base de la UE es el Estado de Derecho, de lo que se deriva añado yo la imperatividad y vinculación de las normativas que adopta dicha organización, y també, como se encarga de expresar directamene el Tribunal, que los actos de sus instituciones “disfrutan de una presunción de legalidad”.
Así, partiendo de la base de que las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601 tenían, desde su adopción, carácter obligatorio para la República de Polonia y la República Checa y Hungría, estos Estados miembros estaban obligados a observar estos actos del Derecho de la Unión y a aplicarlos durante todo su período de aplicación de dos años.
En todo caso, el Tribunal ha de estudiar si pese a esa vinculación obligatoria a las Decisiones europeas sobre reubicación, los Estados miembros podían esquivarlas al amparo de la responsabilidad de los Estados miembros en el establecimiento de medidas que garanticen el orden público y su seguridad interior (es decir, la ejecución del art. 72 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).
Para el TJUE, esa norma, el art. 72 TFUE, pese a permitir la desvinculación en determinados supuestos respecto de los actos de la UE, no por ello se sustrae también al Derecho de la Unión.
Con esa premisa, de la lectura de los fundamentos jurídicos de la sentencia se denota como el TJUE limita ampliamente la facultad de los Estados miembros de inaplicar la normativa europea en base a consideraciones sobre orden público y la seguridad.
En primer lugar, el TJUE recuerda que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea solo establece excepciones “expresas” aplicables en caso de situaciones que pueden poner en peligro el orden público o la seguridad pública en sus artículos 36, 45, 52, 65, 72, 346 y 347, que se refieren a unos supuestos excepcionales claramente delimitados. Por lo tanto, no puede deducirse de ello que exista “una reserva general”, inherente al Tratado, que excluya del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión cualquier medida adoptada por motivos de orden público o de seguridad pública. Concluye el TJUE que “reconocer la existencia de tal reserva al margen de las condiciones específicas previstas en las disposiciones del Tratado podría contravenir el carácter imperativo y la aplicación uniforme del Derecho de la Unión”.
En segundo lugar, el TJUE recuerda que el art. 72 TFUE debe ser interpretado restrictivamente, y no solo eso, sino que no cabe interpretarlo como si atribuyera a los Estados miembros la facultad de establecer excepciones a las disposiciones del Tratado “mediante la mera invocación de dichas responsabilidades”.
Al expresar esto, el TJUE elimina de plano que cualquier Estado, invocando el art. 72 del TFUE, decida no ejecutar un acto adoptado en el marco del Título de Libertad, Seguridad y Justicia del TFUE, cuando considere, unilateralmente, que existe un riesgo potencial para el mantenimiento del orden público y la seguridad interior. Por tanto, la responsabilidad que el art. 72 atribuye al Estado miembro en cuanto al mantenimiento del orden público, queda atemperada.
De hecho, el TJUE establece los límites a los que deben sujetarse las facultades del Estado miembro para invocar el orden público para esquivar la aplicación de normativa europea:
a) El alcance de las exigencias correspondientes al mantenimiento del orden público o de la seguridad nacional no puede ser determinado unilateralmente por cada Estado miembro, sin control de las instituciones de la Unión.
b) El Estado miembro que pretenda acogerse a lo dispuesto en el artículo 72 TFUE debe “demostrar” la necesidad de recurrir a dicha excepción con objeto de ejercer sus responsabilidades en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior. Por lo tanto, el Estado miembro debe probar la necesidad de hacer uso de la excepción prevista en dicho artículo a los efectos de ejercer sus responsabilidades en estas materias.
Como se recordará por lo anteriormente comentado, las Decisiones del Consejo sobre reubicación de personas migrantes desde Grecia e Italia, permitían que el resto de Estados miembros las admitiesen en su territorio, “cuando existan motivos razonables para considerar que dicha persona constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público o bien en caso de que existan motivos fundados para aplicar las disposiciones de exclusión establecidas en los artículos 12 y 17 de la Directiva 2011/95/UE” (art. 5.7 de las Decisiones objeto de estudio).
De entrada, doctrina del TJUE atribuye un amplio alcance al art. 5.7 de las Decisiones europeas, relativo a la evitación de la reubicación de los migrantes de Grecia e Italia en función de consideraciones de orden público y seguridad.
Para empezar, el TJUE señala que el uso del art. 5.7 de las Decisiones europeas relativo a la evitación de reubicación por motivos de orden público y seguridad requiere que el migrante en cuestión no haya cometido un delito grave, sin límites en cuanto al tiempo de su comisión, ni a la naturaleza del delito, ni al lugar en el que se cometió. En todo caso, ello solo puede acreditarse tras haber procedido en cada caso individual a evaluar los hechos concretos de los que el Estado miembro hubiese tenido conocimiento. En ese tratamiento individual, se exige, además, que se realice un examen completo de todas las circunstancias específicas del caso concreto para apreciar la gravedad del delito de que se trate.
Por otra parte, el art. 5.7 de las Decisiones europeas exige que el Estado miembro que no quiere reubicar lo haga en función de “motivos razonables” para considerar que el migrante constituye un peligro para la seguridad nacional, el TJUE dice que deben ser «razonables», y no «fundados», por lo cual, se exige meramente la prueba de un «peligro para la seguridad nacional o el orden público».
En definitiva, el TJUE concluye que el art 5.7 reconoce un amplio margen de apreciación a las autoridades competentes de los Estados miembros de reubicación cuando determinan si un nacional de un tercer país susceptible de ser reubicado constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público en su territorio.
Ahora bien, más allá de la literalidad del art. 5.7, el TJUE acaba por restringir su aplicabilidad y por tano restringe la posibilidad de que un Estado miembro evita la reubicación de migrantes por motivos de seguridad interior u orden público.
De hecho, el Tribunal exige que para cumplir el fin del art. 5.7 de las Decisiones, las autoridades del Estado miembro de reubicación solo pueden invocar los motivos razonables para considerar que el solicitante de protección internacional constituye un peligro para la seguridad nacional o el orden público si existen elementos coherentes, objetivos y precisos para sospechar que constituye tal peligro actual o potencial, y una vez que hayan procedido, respecto de cada solicitante cuya reubicación se haya propuesto, a evaluar los hechos de los que tienen conocimiento al objeto de determinar si, tras un examen global de todas las circunstancias particulares del caso concreto, existen tales motivos razonables.
Es decir, el examen de los motivos razonables para impedir reubicación de migrantes solo puede ser caso por caso, por cada solicitante, el análisis de su potencial peligro o riesgo para la seguridad del Estado miembro de acogida. Por esa razón, añade el TJUE, el artículo 5.2 de las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601, que se refeiere a la primera fase del procedimiento de reubicación y establecía la obligación de los Estados miembros de reubicación de comunicar, como mínimo cada tres meses, un número de solicitantes de protección internacional que podían reubicarse rápidamente en su territorio, regulaba esta obligación con un carácter incondicional, sin prever la posibilidad de que aquellos invocaran la existencia de un peligro para la seguridad nacional o el orden público en su territorio para justificar la inaplicación de esa disposición. De hecho, la falta de identificación, en ese estadio inicial del referido procedimiento, de los solicitantes susceptibles de ser reubicados en el Estado miembro en cuestión imposibilitaba cualquier análisis individualizado del riesgo que habrían podido constituir para su orden público o su seguridad nacional.
En conclusión, los Estados miembros podían realizar ese procedimiento de identificación y evaluación de cada migrante a los efectos de si constituye un peligro real o no a su seguridad, incluso si para hacerlo se enfrentaban a la falta de cooperación de las autoridades italianas y griegas.
De nada valen las argumentaciones de la falta de cooperación de las autoridades griegas o italianas por parte de Polonia, Hungría y la República Checa para llevare a cabo ese proceso de identificación y valoración de riesgos, ya que para el TJUE tales dificultades podían resolverse con un espíritu de cooperación y de confianza mutua entre las autoridades de los Estados miembros beneficiarios de la reubicación y las de los Estados miembros de reubicación. Además, los Estados miembros de reubicación podían efectivamente realizar, con determinadas condiciones, controles de seguridad adicionales, incluso sistemáticos, en particular mediante entrevistas, y, por lo que respecta a las reubicaciones desde Italia, tuvieron la posibilidad de solicitar, desde el 1 de diciembre de 2016, la asistencia de la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) para realizar estas entrevistas, con el propósito de evitar que estos controles continuaran ralentizando indebidamente el proceso de reubicación (véase fundamento jurídico 166).
Tampoco es excusa la poca eficacia de las Decisiones europeas sobre reubicación de migrantes para dejar de aplicarlas, o dicho de otra forma, que los actos comunitarios no funcionen, no es motivo para dejar de aplicarlos.
El TJUE es firme cuando dice, de forma literal que “no puede admitirse, salvo que se permita que se menoscaben el objetivo de solidaridad inherente a las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601 y el carácter obligatorio de estos actos, que un Estado miembro pueda ampararse, sin por lo demás invocar a tal efecto una base jurídica prevista por los Tratados, en su apreciación unilateral de la falta de eficacia alegada, o de la supuesta disfunción del mecanismo de reubicación establecido por dichos actos, en particular en lo atinente al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior, para sustraerse a cualquier obligación de reubicación que le incumbe en virtud de dichos actos”.
El objetivo de solidaridad sigue siendo un referente en políticas de migración y asilo. Los incumplimientos de las Decisiones europeas sobre reubicación suponen un menoscabo de dicho objeto.
Al hilo de lo anterior, vale la pena finalizar esta entrada recordando cual era el objetivo de las Decisiones europeas sobre reubicación, que el TJUE recuerda por lo demás en el fundamento 181 de su sentencia: ayudar a la República Helénica y a la República Italiana a que pudieran hacer frente de mejor manera a una situación de emergencia caracterizada por una afluencia repentina de nacionales de países terceros en su territorio. Esa ayuda se configuraba bajo la forma de distribución entre los demás Estados miembros con arreglo al principio de solidaridad y de reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros, al ser este, de conformidad con el artículo 80 TFUE, el principio rector de la política de asilo de la Unión.
Solidaridad que no solo debe presidir la política de asilo, sino también la política social en el marco de las circunstancias sanitarias y económicas que estamos viviendo.
