La historia interminable de la regulación del acceso al sistema de Seguridad Social de las personas que hagan prácticas formativas no laborales

En primer lugar, quisiera recordar que en esta sección ya llevé a cabo un estudio de esta materia en el mes de de marzo del año pasado, en la entrada titulada Prácticas formativas no laborales e inclusión en el sistema de Seguridad Social. 

Llegaba el fin del 2023 y me encontraba esperando si efectivamente se llevaba a cabo la entrada en vigor de la cotización a las prácticas formativas no laborales, lo cual dependía básicamente de que se estableciesen las cantidades a cotizar durante 2024.

La regulación confirmatoria se produjo con el Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía.

En todo caso, lo que establece este Real Decreto-ley 8/2023 en materia de prácticas formativas no laborales quiero comentarlo trayendo a colación los Criterios que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social está llevando a cabo, sobre todo entre diciembre de 2023 y enero de 2024, en esta materia, ya que a mi modesto parecer no se limita en dichos criterios a interpretar la normativa aplicable sino que también estaria haciendo funciones de legislador en algunos casos que paso a exponer.

Para empezar, quisiera recordar lo que dice la Disposición adicional quincuagésima segunda del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Según el apartado 1 de dicha disposición:

1. La realización de prácticas formativas en empresas, instituciones o entidades incluidas en programas de formación y la realización de prácticas académicas externas al amparo de la respectiva regulación legal y reglamentaria, determinará la inclusión en el sistema de la Seguridad Social de las personas que las realicen en los términos de esta disposición adicional.

Las prácticas a que se refiere el párrafo anterior comprenden:

a) Las realizadas por alumnos universitarios, tanto las dirigidas a la obtención de titulaciones oficiales de grado y máster, doctorado, como las dirigidas a la obtención de un título propio de la universidad, ya sea un máster de formación permanente, un diploma de especialización o un diploma de experto.

b) Las realizadas por alumnos de formación profesional, siempre que las mismas no se presten en el régimen de formación profesional intensiva.

c) Las realizadas por alumnos de Enseñanzas Artísticas Superiores, enseñanzas artísticas profesionales y enseñanzas deportivas del sistema educativo.

El alcance de este precepto lo comenté en la entrada que he referido al iniciar esta entrada, expresando que se trataba de una regulación muy abierta, ya que parecía incluir en la cotización a la Seguridad Social a cualquier tipo de práctica formativa no laboral. En todo caso parece que esta no es la óptica de la Dirección General de Ordenación de Seguridad Social cuando ha publicado sus Criterios sobre la aplicación de la Disposición adicional quincuagésima segunda del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

Su Criterio 11/2023, titulado "Ampliación 2ª. Consultas relativas a la aplicación de la disposición adicional quincuagésima segunda del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social", contiene una consultal relativa a la aplicación de la disposición quincuagésima segunda del TRLGSS a las prácticas profesionales no laborales vinculadas a acciones de formación profesional para el empleo no conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad. 

La Dirección General de Ordenación de Seguridad Social explica para abordar esta consulta que se ha planteado por distintas comunidades autónomas la aplicabilidad o no de la disposición adicional quincuagésima segunda del TRLGSS y, por tanto, de las obligaciones con la Seguridad Social que establece a las prácticas profesionales no laborales vinculadas a acciones de formación profesional para el empleo no conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad. 

Frente a ello, la DGOSS expresa como criterio el siguiente:

La regulación del apartado 1 de la disposición adicional quincuagésima segunda del TRLGSS solo afectaría a las practicas realizadas en el ámbito de la formación universitaria y de formación profesional, entendiendo por formación profesional la regulada por la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional, que incluye los títulos de formación profesional del sistema educativo, y la formación profesional acreditable de grados a),b) y c),vinculada a certificados profesionales (certificados de profesionalidad),regulada en dicha ley. Las obligaciones con la Seguridad Social establecidas en la disposición adicional quincuagésima segunda del TRLGSS no se aplicarán a la realización de prácticas profesionales no laborales en empresas vinculadas a acciones formativas de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (formación en el trabajo) vinculadas al Catálogo de Especialidades Formativas, no conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad. 

Por tanto, la DGOSS delimita (a mi modo de ver de forma restrictiva hasta el punto de recortar lo que a mi modo de ver persiguía la extensión de la cotización a cualquier tipo de práctica formativa no laboral); con ese criterio de la DGOSS solo se aplica la Disposición adicional quincuagésimo segunda de la Ley General de Seguridad Social a las prácticas realizadas por la Universidad y la formación profesional, resultando que dentro de este último ámbito se engloban todas las acciones formativas que lleven a la obtención de las acreditaciones de Grado A, B, C "vinculada a certificados" profesionales según la Ley 3/2022. No obstante, se ha de tener en cuenta que según esta ley, el Grado A da lugar a acreditaciones parciales, el Grado B a certificados de competencia, y solo el Grado C, a certificados profesionales. Si se lee el criterio, se ve una contradicción, ya que si los certificados han de ser profesionales (Grado C),entonces no se incluyen en el régimen de cotización a la Seguridad Social a las prácticas por los Grados A y B, a no ser que la DGOSS admita ello pero solo en el ámbito educativo, no en el laboral.

Es más, el Criterio dice que la Disposición quincuagésio segunda de la Ley General de Seguridad Social no se aplica a la realización de prácticas profesionales no laborales en empresas vinculadas a acciones formativas de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral (formación en el trabajo) vinculadas al Catálogo de Especialidades Formativas, no conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad.

Con ese criterio, y en mi opinión, se dejarian fuera del sistema de acceso a la Seguridad Social de las prácticas formativas derivadas de la formación gestionada en el marco del sistema de formación en el trabajo que son competencia del Servicio Público de Empleo Estatal.

En el marco del conocimiento del ámbito de aplicación de la Disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley General de la Seguridad Social, otro asunto de interés es que ocurre con las personas extranjeras sin permiso de residencia ni de trabajo (es decir, migrantes en situación irregular) que estén realizando algun tipo de formación y que derivada de esa formación, puedan tener que ejercer alguna práctica formativa no laboral eh una empresa.

En el Criterio antes mencionado, ante una Consulta (la 4ª),la DGOSS expresó que partiendo de la base que la obención de un certificado profesional a través de un actividad formativa de formación profesional está comprendida en el ámbito de las ofertas formativas de los centros de formación profesional, mantiene que "las prácticas formativas dirigidas a la obtención de dicho certificado, así como de la precedente certificación de profesionalidad, les es de aplicación la disposición adicional quincuagésima segunda del TRLGSS". Parecería de esta respuesta que, por tanto, las personas migrantes extranjeras deben cotizar por las prácticas formativas no laborales que hagan.

No obstante, en ese mismo documento de la DOGSS responde a otra consulta, la novena, en términos que no parecen ir por el camino que ella misma traza inicialmente. Esa consulta se titula "Alumnado en situación irregular en España, sin documentación". En su respuesta, la DGOSS dice que en virtud del artículo 7 del TRLGSS, podrá tramitarse el alta en el Régimen General de la Seguridad Social siempre y cuando tales alumnos residan y se encuentren legalmente en España y ello aunque no dispongan de autorización previa para trabajar, y ello "por considerar que la inclusión en el sistema de Seguridad Social de tales personas en virtud de lo dispuesto en la citada disposición adicional quincuagésima segunda del TRLGSS, lo es como asimilados a trabajadores por cuenta ajena al no suponer la realización de tales prácticas, stricto sensu, la realización de un trabajo por cuenta ajena. Del mismo modo se indica que, caso de que no dispongan del NIE, podrá tramitarse el alta con el pasaporte sin perjuicio de que tales alumnos deben solicitar dicho NIE y aportarlo cuando se les conceda".

De repente, tras este criterio, debería entenderse que sólo se puede cotizar por alumnado en en situación regular, no irregular (sin autorizacion de residencia); en todo caso, al final del párrafo se dice que en caso que "en caso que no dispongan de NIE" podrña tramitarse el alta a la Seguridad Social por práctica formativas si aportan el pasaporte (en el criterio no se dice a quienes se referie cuando habla de que carecen de NIE, aunque parece que el contexto en el que lo dicen hacen referencia  a extrajernos regulares, si bien, en este supuesto no sé porqué pueden no disponer de NIE cuando ya lo debería tener, tal vez el criterio se refiera a que no tienen el TIE -o targeta-).

Esa afirmación de que solo los extranjeros regulares pueden darse de alta a la Seguridad Social por prácticas formativas se ve reconfigurada posteriormente en la "Revisión del Criterio 11/2023. Ampliación 2ª" al contestar la DGOSS una consulta relativa  (la novena),sobre Alumnos residentes en España, en situación irregular. Alumnos que no disponen de permiso de trabajo ni de NIE. Responde la DGOSS que:

En consecuencia, las personas extranjeras que se hallen en España en situación irregular, no podrán quedar incluidas dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la disposición adicional quincuagésima TRLGSS, ni ser dadas de alta en el sistema por ninguna otra vía, puesto que carecen de un requisito esencial para ello, como es la residencia legal en territorio nacional. 

Cuestión distinta es el supuesto de alumnos extranjeros que, residiendo en España legalmente, no dispongan de permiso de trabajo o de NIE. En el primer caso, procede señalar que el permiso de trabajo no resulta exigible en el caso de la realización de prácticas no remuneradas al amparo de la disposición adicional quincuagésima segunda TRLGSS, puesto que el alta en la Seguridad Social de dichos alumnos no se realiza en calidad de trabajadores sino de asimilados a trabajadores por cuenta ajena.

Por último, si el alumno, de manera transitoria, no dispusiera de NIE, podrá admitirse el pasaporte como documento acreditativo de su identidad y procedencia, si bien deberá asumir el compromiso de solicitarlo, en su caso, y aportarlo tan pronto como disponga de él.

Parece que con esto queda zanjada la problemática de las personas extranjeras en situación irregular, ya que la DGOSS afirma que al carecer de autorización de residencia, no puede cotizarse por ellas a la Seguridad Social por la realización de prácticas formativas no laborales; otra cosa es que esa persona tenga permiso de residencia (con lo cual ya no es irregular),en cuyo caso si podrá cotizar; y por lo demás, otro matiz que añade la DGOSS a Criterios anteriores es que la falta de NIE debe serlo "de manera transitoria" (aunque no dice en que supuestos puede suceder ello; tal vez, a lo que el criterio se refire no es a la falta de NIE sino de la targeta TIE).

No obstante, este serial no acaba ahí, ya que esta temática es objeto de reconfiguración por otro Criterio de la DGOSS titulado Revisión del Criterio 11/2023. Ampliación 3ª

Una consulta elevada a la DGOSS para que dictamine lleva por título "Inclusión en el ámbito de aplicación de la mencionada disposición adicional quincuagésima segunda de los alumnos que se encuentran en situación irregular en España, es decir, sin disponer de NIE ni de pasaporte". 

La respuesta de la DGOSS es la siguiente:

Como antecedente, por parte de la TGSS se hace referencia a un criterio suyo anterior, avalado por esta Dirección General, relativo a la posibilidad de dar de alta a los estudiantes que no disponen de autorización previa para trabajar ni de NIE. La TGSS ha considerado que en dicha situación es posible tramitar el alta de los estudiantes, siempre que residan y se encuentren legalmente en España, sin necesidad de permiso de trabajo (puesto que no son trabajadores, sino asimilados) y aportando, de no disponer de NIE, su pasaporte (sin perjuicio de la obligación de solicitar dicho número y aportarlo cuando lo obtengan) .

Sin embargo, el supuesto que ahora se plantea es distinto, puesto que se trata de alumnos que carecen de NIE y de pasaporte, hallándose en España en situación irregular. En tales supuestos, a falta de NIE y de pasaporte, la TGSS considera que el alta y la afiliación de los mismos en la Seguridad Social, “únicamente sería posible si disponen de algún tipo de documentación oficial expedida por los organismos competentes.” 

Procede recordar al respecto que, de acuerdo con la normativa anteriormente citada, las personas extranjeras en situación irregular no pueden ser incluidas en el sistema de la Seguridad Social puesto que para ello es requisito indispensable acreditar que residan o se encuentren legalmente en España mediante la resolución administrativa de autorización de residencia- incluido el arraigo para la formación- y/o trabajo.

Este último párrafo aparece como subrayado en negrita en el propio documento de la DGOSS, y por tanto lo dejo así también.

Con este marco, tiene lugar la aprobación del Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre.

Para empezar, debe traerse a colación la Disposición transitoria décima, que tiene por objeto la aplicación de la disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley General de la Seguridad Social. Esta Disposición tiene dos apartados. El primero de ellos se centra en las prácticas formativas iniciadas y no concluidas antes del día 1 de enero de 2024, a las que, según la Disposición, les resultará de aplicación el régimen jurídico previsto en la citada disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley General de Seguridad Social únicamente desde dicha fecha.

El segundo apartado se proclama como excepcional, y es para establecer un nuevo plazo de gestion de las prácticas formativas: dice el precepto que se establece hasta el día 31 de marzo de 2024 para comunicar a la Tesorería General de la Seguridad Social las altas y las bajas en la Seguridad Social correspondientes al inicio o finalización de las prácticas formativas no remuneradas a las que se refiere la disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley General de Seguridad Social que tengan lugar en el período comprendido entre el 1 de enero y el 20 de marzo de 2024.

Por tanto, hasta el 31 de marzo, no es necesario dar de alta al trabajador a los 10 días de iniciar las prácticas (entre enero y el 20 de marzo),sino que se deberá formalizar ese trámite en cualquier momento antes del 31 de marzo.

Además de esa regulación, el Real Decreto-ley 8/2023, prevé en su Disposición transitoria novena las Bases mínimas, máximas y tope máximo de cotización de los regímenes del sistema de la Seguridad Social, aplicación del Mecanismo de Equidad intergeneracional y determinación de la cotización por la realización de prácticas formativas o prácticas académicas externas.

Es con este precepto con el que entra en vigor (al menos hasta la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado) la aplicación de la Disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley General de Seguridad Social ya que determina las cantidades a cotizar (y a beneficiarse de reducciones) por la realizacion de prácticas formativas no laborales.

Tres. Hasta que se apruebe la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2024, la cotización por la realización de prácticas formativas o prácticas académicas externas incluidas en programas de formación se ajustará, en dicho ejercicio, a las siguientes reglas:

a) En el caso de prácticas formativas remuneradas, se aplicarán las cuotas únicas mensuales por contingencias comunes y profesionales correspondientes a los contratos de formación en alternancia, de conformidad con el apartado 6.a) de la disposición adicional quincuagésima segunda del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Dichas cuotas se aplicarán también respecto a las prácticas realizadas al amparo del Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre, por el que se regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, en desarrollo de lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, y del Real Decreto 1543/2011, de 31 de octubre, por el que se regulan las prácticas no laborales en empresas.

b) En el caso de prácticas formativas no remuneradas, de conformidad con el apartado 7.a) de la disposición adicional quincuagésima segunda del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, la cotización consistirá en una cuota empresarial, por cada día de prácticas, de 2,54 euros por contingencias comunes excluida la prestación de incapacidad temporal y de 0,31 euros por contingencias profesionales, sin que pueda superarse la cuota máxima mensual por contingencias comunes de 57,87 euros y por contingencias profesionales de 7,03 euros.

De la cuota diaria por contingencias profesionales de 0,31 euros, 0,16 euros corresponderán a la contingencia de incapacidad temporal y 0,15 euros a las contingencias de incapacidad permanente y muerte y supervivencia.

c) En ambos casos, a las cuotas por contingencias comunes les resultará de aplicación la reducción del 95 por ciento establecida en el apartado 5.b) de la disposición adicional quincuagésima segunda del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social resultando una cuota empresarial, por cada día de prácticas, de 0,13 euros por contingencias comunes excluida la prestación por incapacidad temporal, sin que pueda superarse la cuota máxima mensual de 2,89 por contingencias comunes.

Un primer análisis de este Real Decreto-ley 8/2023 puede encontrarse en el artículo de Josep Moreno Gené: "Un nuevo capítulo en el largo serial de la cotización del alumnado en prácticas.  A propósito del Real Decreto-Ley 8/2023", publicado en acceso abierto como Brief de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y Seguridad Social el 9 de enero de 2024. En su trabajo, es de interés destacar las referenciaas que el autor hace a la ampliación del ámbito subjetivo que ha llevado a cabo el Real Decreto-ley 8/2023 en la aplicación de la de la inclusión en el sistema de Seguridad Social de las prácticas formativas no laborales respecto de las previsiones contenidas en la Disposición quincuagésima segunda de la Ley General de la Seguridad Social. En este sentido, en el artículo se comenta la amplicación de la inclusión en la Seguridad Social de las prácticas realizadas por alumnos de Enseñanzas Artísticas Superiores, enseñanzas artísticas profesionales y enseñanzas deportivas del sistema educativo. El autor también destaca de la nueva regulación el hecho de que no estarán comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen de cotización por prácticas formativas las personas que durante la realización de dichas prácticas figuren en alta en cualquiera de los regímenes del sistema de Seguridad Social de forma general (obsérvese los supuestos que la norma especifica en este sentido). Por otra parte, el autor también se hace eco del debate sobre quién asume la posición de empresario a los efectos de Seguridad Social en relación a las prácticas formativas no remuneradas, y expresa ante la negativa de las entidades en las que se desarrollan las prácticas formativas de asumir los costes económicos y de gestión administrativa "parece que va a ser la práctica habitual que dichos costes sean asumidos por el centro de formación responsable de la oferta formativa, de modo que una opción que parecía excepcional se va a configurar como la norma habitual.  Esta circunstancia, a su vez, ha provocado la amarga queja de los centros formativos responsables de la oferta formativa en cuyo marco se desarrollan las prácticas formativas por tener que asumir dichos costes, que parece que finalmente va a ser atendida por las administraciones públicas, estatal y autonómica, responsables en materia educativa, que vendrían a asumir dichos costes".

Por otra parte, y respecto del Real Decreto-Ley 8/2023 cabe mencionar otros dos preceptos de interés en materia de prácticas formativas no laborales y su inclusión en el sistema de Seguridad Social; por un lado, se ha de hacer memoria de que según el apartado 8 de la Disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley General de Seguridad Social, se abre la posibilidad de que las personas con prácticas formativas no laboales que con anterioridad a su fecha de entrada en vigor, se hubieran encontrado en la situación indicada en la misma, podrán suscribir un convenio especial, por una única vez, que les posibilite el cómputo de la cotización por los periodos de formación o realización de prácticas no laborales y académicas realizados antes de esa fecha de entrada en vigor, hasta un máximo de cinco años. En este marco, la Disposición final undécima, apartado 2, del Real Decreto-ley 8/2023 regula lo siguiente:

Se faculta a la persona titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones para adoptar las disposiciones normativas oportunas que posibiliten de manera extraordinaria la suscripción de un convenio especial, a solicitud de los interesados, que permita ampliar, hasta un máximo de 5 años, el cómputo como cotizado de los periodos de formación a que se refiere la disposición adicional primera del Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre, por el que se regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, en desarrollo de lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social.

A estos efectos, se entenderán también incluidos en la situación objeto de regulación los periodos prestados por aquellos que, siendo graduados universitarios y a través de los correspondientes estudios oficiales de doctorado, antes de 4 de febrero de 2006, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 63/2006, de 27 de enero, por el que se aprueba el Estatuto del Personal Investigador en Formación, hayan participado en programas de formación de naturaleza investigadora, tanto en España como en el extranjero. También se faculta a la persona titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad y Migraciones para adoptar las disposiciones normativas oportunas para la aplicación y desarrollo de las medidas en materia de cotización contenidas en la disposición transitoria novena de este real decreto-ley.

Finalmente, el Real Decreto Ley 8/2023, en virtud de su art. 80, añade un nuevo apartado 11 a la disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley General de Seguridad Social en el que, por un lado se aborda lo que ya se ha comentado anteriormente sobre la no inclusión en la Seguridad Social de aquellas personas que realicen prácticas formativas, que ya estuviesen dadas de alta por otro título, y por otro se regula que "la situación asimilada regulada en esta disposición adicional no afectará al derecho a la percepción de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social. Asimismo, dicha inclusión no dará lugar a la modificación del título por el que se tuviera derecho a la prestación por asistencia sanitaria salvo la asistencia sanitaria derivada de contingencias profesionales". Se trata por tanto de una situació de garantía en la recepción de prestaciones de Seguridad Social, y en especial en materia de asistencia sanitaria.