Interesante sentencia judicial sobre solicitantes de asilo y actuaciones de los órganos de justicia frente a denegaciones de dicha protección

La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, de 11 de octubre de 2024 (con número de resolución: 1594/2024) conoce de un Recurso Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) contra el Auto de la Audiencia Nacional de julio de 2023, en el que no estimaba la petición del recurrente de que se suspendiera la ejecución de varias resoluciones de 22 de diciembre de 2022, de la Subsecretaria del Interior, dictadas por delegación del Ministro del Interior, en las que se le denegaba el derecho de asilo así como la protección subsidiaria.

Se ha de subrayar que en recurso formulado frente a las resoluciones del Ministerio del Interior, el recurrente pedía la suspensión de la resolución denegatoria del derecho de asilo y la protección subsidiaria y de la orden de salida del país "así como también pedía una medida cautelar positiva por cuya virtud durante la sustanciación del litigio se autorizase su permanencia en España".

De hecho, la Audiencia Nacional acordó denegar dichas medidas cautelares. Esta denegación la realizó por varios motivos recogidos en la sentencia que se está reseñando, aunque de entre ellos quisiera destacar el que se basa en que en la resolución recurrida “no se acuerda la salida obligatoria del interesado de forma incondicionada, sino supeditada a que no concurran los supuestos ex artículo 37 de la Ley 12/2009 que permitirían la estancia o residencia en España del mismo, siendo la resolución de expulsión que eventualmente pudiera dictarse en su caso susceptible de los correspondientes recursos”.

En la sentencia del Tribunal Supremo, la cuestiñon de interés casacional objetivo se centra en la influencia que ha de darse a la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, y a la jurisprudencia del TJUE que lo interpreta en relación con los criterios contenidos en nuestra legislación procesal para acordar la tutela cautelar en materia de asilo. En particular al art. 46 de dicha Directiva 2013/32/UE, que regula el derecho a un recurso efectivo ante los órganos jurisdiccionales de un solicitante de protección internacional.

El Tribunal Supremo parte para su estudio de la Sentencia número 1582/2022, de 29 de noviembre de 2022 (rec. 1314/2022),que como reconoce la primera se había ceñido básicamente al apartado 5 del art. 46 de la Directiva 2013/32/UE, según el cual “Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso”.

El lector habrá comprobado que este efecto del art. 46.5 de la Directiva tiene un efecto automático, la permisión de que los solicitantes de asilo permanezcan en el territorio hasta que puedan haber ejercido su derecho a un recurso y más allá, en espera de su resultado. Ahora bien, en el caso que se plantea ante el TS, el recurrente pide al Juez que resuelva su Derecho a permanecer en España. Por esa razón, en la sentencia que se está comentando de 11 de octubre de 2024, el Tribunal Supremo entiende que ante el caso planteado su doctrina ha de ser completada y matizada ante lo que se le demanda, que es “la compatibilidad de nuestra regulación sobre la tutela cautelar en materia de asilo con los postulados que derivan del derecho europeo y, en concreto, del art. 46 de la Directiva 2013/32, y de la jurisprudencia que lo interpreta”.

Para resolver esa compatibilidad el TS acude al análisis del art 46, en particular de sus apartados 5 y también el 6, en la interpretación dada por la STJUE de 17 de diciembre de 2020, Asunto C-808/18 (Comisión v. Hungría). Se ha de recordar que según el art. 46.6 de la Directiva, en función de variasa circunsaciones (solicitud de protección internacional manifiestamente infundada o inadmisible entre otras),un órgano jurisdiccional será competente para decidir “si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro, bien previa petición del solicitante concernido, bien de oficio, si la decisión pone fin al derecho del solicitante a permanecer en el Estado miembro y cuando, en tales casos, el derecho a permanecer en el Estado miembro mientras se resuelve el recurso no se contemple en el Derecho nacional”

De ese conjunto de fuentes, la normativa y la jurisprudencia, el TS destaca que:

(i) el derecho a un recurso judicial efectivo conlleva que, como regla general, el solicitante a quien la Administración ha denegado la protección internacional esté autorizado a permanecer en el territorio de acogida hasta que se resuelva el recurso jurisdiccional contra esa decisión y a que durante esa permanencia disfrute de las condiciones de acogida contempladas en la Directiva 2013/33;

(ii) como excepción a esa regla general que deriva del art. 46.5, podrá no reconocerse automáticamente ese derecho a permanecer en el territorio en los supuestos del art. 46.6 (fundamentalmente, solicitudes que sean manifiestamente infundadas o inadmisibles en los términos que el precepto, y sus sucesivas remisiones, detallan),en los que el órgano jurisdiccional deberá valorar si el solicitante puede o no permanecer en el territorio de acogida.

El Tribunal Supremo recuerda que esos preceptos de la Directiva 2013/33 no han sido transpuestos al derecho interno en ninguna de las reformas de la ley de asilo llevadas a cabo en sucesivas leyes 2/2014, 10/2022, 22/2021 y 4/2023. No obstante, añade el Tribunal Supremo que esa omisión del legislador en la transposición de la Directiva, que confiere derechos a los solicitantes de asilo, debe ser suplida mediante los mecanismos establecidos en nuestra propia legislación que no son otros que la regulación de las medidas cautelares contenida en nuestra Ley Jurisdiccional. Por tanto, añade el TS, siguiendo las pautas de aplicación del derecho europeo, se debe buscar una interpretación conforme del derecho interno a los postulados de la Directiva que respete su efecto útil y, caso de no lograrse, deberíamos efectuar su aplicación directa en la medida en que se trata de preceptos de una directiva que confieren derechos a los particulares.

Como resultado de ello, el TS afirma que de conformidad con el art. 46 de la Directiva 2013/32, el derecho a un recurso judicial efectivo conlleva que el solicitante a quien la Administración ha denegado la protección internacional obtenga, en el recurso jurisdiccional interpuesto contra dicha decisión, un pronunciamiento que, como regla general, reconozca durante su pendencia el mantenimiento inalterado de su estatuto como solicitante de asilo y por tanto, su autorización para permanecer en España hasta que se resuelva dicho recurso y a que durante esa permanencia disfrute de las condiciones de acogida contempladas en la Directiva 2013/33.

Añade el TS que “sólo como excepción a esa regla general que deriva del art. 46.5, podrá no reconocerse automáticamente ese derecho a permanecer en el territorio cuando concurra alguno de los supuestos que se detallan en el art. 46.6, fundamentalmente, solicitudes manifiestamente infundadas o inadmisibles -que no se alejan en lo sustancial de los así denominados en nuestra ley de asilo-, en los que el órgano jurisdiccional deberá valorar si el solicitante puede o no permanecer en el territorio de acogida”.

En particular, por lo que hace referencia al reconocimiento por el órgano judicial si procede la aplicación del art. 46.5 (que el solicitante permanezca en el territorio),o bien del arr. 46.6 (que el órgano judicial decida si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro en función de determinadas circunstancias),el Tribunal Supremo señala que se impone a aquél órgano judicial un juicio de ponderación que determine si nos encontramos ante el primer caso, art. 46.5, regla general o ante la excepción del art. 46.6, “teniendo presente en este último caso que se trata de excepciones a una regla general y, por tanto, de interpretación estricta, y que su concurrencia ha de analizarse de forma sólo indiciaria, sin adelantar el juicio de fondo, por lo que el supuesto de excepción a la regla general deberá concurrir de manera clara y ostensible, sin que baste cualquier supuesto en el que puedan no reunirse los requisitos para obtener la protección internacional, pues ello convertiría en regla general la excepción y excedería de los márgenes de conocimiento limitado del incidente”.

Por otra parte, el TS añade que en el supuesto de que el órgano jurisdiccional acceda a la tutela cautelar al amparo de cualquiera de los dos apartados del art. 46 (el quinto o el sexto),la permanencia en España del solicitante durante la pendencia del recurso jurisdiccional le da derecho a disfrutar de las condiciones de acogida contempladas en la Directiva 2013/33 y por ello, a que se mantengan o prorroguen los beneficios que tenía concedidos provisionalmente durante la tramitación del procedimiento administrativo de asilo con la documentación pertinente que así lo acredite.

De lo expuesto, expresa el Tribunal Supremo que cabe colegir que la legislación española sobre tutela cautelar en materia de asilo puede, en los términos expuestos, ser interpretada de manera conforme con el Derecho de la Unión, pues contempla un régimen general de adopción de medidas cautelares que permite al órgano jurisdiccional conjugar el efecto automático suspensivo de la interposición del recurso jurisdiccional previsto como regla general en el art. 46.5 de la Directiva 2013/32, que obliga durante su pendencia al mantenimiento del estatuto del solicitante de asilo con todo lo que conlleva (permanencia en España y mantenimiento de las condiciones de acogida),con la contemplación circunstanciada de las excepciones previstas en el apartado 6.

En conclusión, el TS reconoce el derecho del recurrente, al amparo del art. 46.5 de la Directiva 2013/32, a permanecer en España durante la tramitación del recurso jurisdiccional con las condiciones de acogida previstas en la Directiva 2013/33, en definitiva, a mantener su estatuto de solicitante de asilo. En este sentido, “Procede, por tanto, suspender cautelarmente la resolución administrativa impugnada en la instancia y reconocer el derecho del recurrente durante la tramitación del recurso, a permanecer en España manteniendo las condiciones de acogida previstas en la Directiva 2013/33, con la documentación pertinente que así lo acredite, al entender que en este caso la ejecución de la resolución impugnada haría perder la finalidad legítima del recurso, de conformidad con el art. 130 LJ” [Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa].