Ley de empleo española y Ley vasca de empleo: complementariedades y otras características de ambas.

En la Fundación Campalans se lleva a cabo hoy lunes 12 de febrero la Jornada “El model basc de política d’ocupació i ingressos”. En esta jornada participaré en la Mesa redonda “La nova llei d’ocupació basca, garantint la feina digna”.

A modo de avance de lo que considero que se debe tratar en esta Mesa y que yo, en particular, abordaré de una forma u otra, con más o menos desarrollo según la materia y el tiempo concedido, es lo siguiente, tanto de la ley española como de la ley vasca.

Antes de analizar sus puntos clave, si quisiera recordar que el Gobierno español publicó en el 2021 el Informe ESPAÑA 2050 - Fundamentos y propuestas para  una Estrategia Nacional de Largo Plazo, en el que se constatan algunas deficiencias que, a través de la legislación que pasa a exponerse, deberían solucion, su baja eficacia; el hecho de que las subvenciones y bonificaciones a la contratación concentren el grosor del presupuesto asignado mientras que la dotación por formación es más reducida; el poco  uso de las nuevas tecnologías; la escasez de mecanismos de seguimiento, control y evaluación; la insuficiente colaboración público-privada; o la imposibilidad de transferencia o traslado de prestaciones sociales entre comunidades autónomas.

Sobre la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de empleo.

1. Respecto de la normativa española de empleo, que este mes hace un año de su aprobación, la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, es importante señalar que ya en su art. 1 se marca por objetivo promover y desarrollar la planificación, coordinación y ejecución de la política de empleo y garantizar el ejercicio de los servicios garantizados y la oferta de una adecuada cartera de servicios a las personas o entidades demandantes de los servicios públicos de empleo, a fin de contribuir a la creación de empleo y reducción del desempleo, mejorar la empleabilidad, reducir las brechas estructurales de género e impulsar la cohesión social y territorial.

Es importante retener que en el primer precepto de la ley ya  se marca como objetivo el de "garantizar el ejercicio de servicios garantizados", una anáfora que enfatiza el deber de los poderes públicos de dotar de unos servicios determinados a los demandantes de empleo, quienes a su vez deben tenerlos disponibles para su ejercicio.

2. En el art. 2 se establece la definición de la política de empleo, la cual está integrada por la la política de empleo las políticas activas de empleo y las políticas de protección frente al desempleo, añadiendo el precepto que en el diseño y ejecución de dicha política "deberán coordinarse mediante la colaboración de las Administraciones públicas con competencias en la materia y con la participación de los interlocutores sociales".

Considero en este asunto de especial relevancia el art. 7 que atribuye a las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial el desarrollo de la política de empleo, el fomento del empleo y la ejecución de la legislación laboral y de los programas y medidas que les hayan sido transferidos, así como de los programas comunes que se establezcan, conjuntamente con el desarrollo y diseño de los programas propios adaptados a las características territoriales, así como se prevé, en relación a la Administración local, en un nivel inferior de intervención en política de empleo ya que en gran medida está supeditada a la decisiónd de la administración autonómica, la colaboración y cooperación con las demás administraciones para el logro de los objetivos de las políticas de empleo previstos en el art. 4 de la ley. En todo caso, se le reconoce el desarrollo de la dimensión local de la política de empleo.

3. De hecho, en el art. 4 se prevén los objetivos de la política de empleo, entre los cuales quisiera referenciar el primero, la letra a),y por otra parte el contenido en la letra b):c conforme al contenido en la letra a),consiste en "Favorecer las condiciones para la generación de mercados de trabajo inclusivos en que se garantice la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación en el acceso al empleo y en las acciones orientadas a conseguirlo, procurando, en particular, la presencia equilibrada de personas trabajadoras de ambos sexos en cualesquiera sectores, actividades o profesiones, así como condiciones laborales compatibles con la corresponsabilidad de los trabajos de cuidados". Respecto de la letra g) se trata de "La dotación de un servicio integrado de información de los servicios de empleo, garantizando la protección de datos personales y los derechos digitales de las personas usuarias".

4. De la ley española, es importante traer a colación el art. 31, que establece el concepto de las politicas activas de empleo:

"Se entiende por políticas activas de empleo el conjunto de servicios y programas de orientación, intermediación, empleo, formación en el trabajo y asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento dirigidas a impulsar la creación de empleo y a mejorar las posibilidades de acceso a un empleo digno, por cuenta ajena o propia, de las personas demandantes de los servicios de empleo, al mantenimiento y mejora de su empleabilidad y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social!.

Me detengo en el hecho de que el conjunto de servicios y programas que que componen la política se dirigen al mantenimiento y mejora de la empleabilidad de los demandantes de empleo. En este sentido, sobre la empleabilidad dben retenerse dos puntos:

a) En primer lugar, que como dice la Exposición de motivos “la Ley configura el mantenimiento y la mejora de la empleabilidad como un derecho y un deber de las personas demandantes de los servicios públicos de empleo”. Así, el art. 35 de la ley regula que el mantenimiento y mejora de la empleabilidad constituye un derecho y un deber de las personas demandantes de los servicios de empleo, y añade que todas las actuaciones de las entidades y organismos públicos y privados del Sistema Nacional de Empleo deberán orientarse hacia la satisfacción del derecho [al mantenimiento y mejora de la empleabilidad] para todas las personas demandantes de servicios públicos de empleo.

b) Por empleabilidad se entiende el "Conjunto de competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para aprovechar las oportunidades de educación y formación que se les presenten con miras a encontrar y conservar un trabajo decente, progresar profesionalmente y adaptarse a la evolución de la tecnología y de las condiciones del mercado de trabajo".

Conforme a lo que ya expresé el año pasado en mi ponencia sobre "Empleabilidad-Formación tras la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo", presentada al XXXIII Congreso de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social celebrada en Cuenca el 25 y 26 de mayo, la calificación de empleable se liga directamente con la asunción por las personas de competencias u cualificaciones transferibles, principalmente para realizar las acciones de educación y formación que puedan resultarles de interés a lo largo de su trayectoria vital (véase en el libro de dicho Congreso: Empleo y Protección Social, Ministerio de Trabajo y Economía Social, Madrid, 2023).

Añadía en mi ponencia que esa noción se vuelve a repetir en el art. 34, ya que el Título III de la LEM sobre Políticas activas de empleo, dedica su Capítulo II a tratar la Empleabilidad. El único añadido del art. 34 respecto a la definición previa del art 3 de la Ley es que la empleabilidad debe producir un ajuste dinámico entre las competencias propias y las demandadas por el mercado de trabajo. Se trata de una llamada de atención al desfase entre lo solicitado por numerosas personas en formación y las salidas laborales que tiene ese interés, que en un alto porcentaje no son equivalentes o simétricas. Este tema será, a mi parecer, una de las cuestiones a valorar para el éxito de la ley. Medidas como la orientación laboral debe asumir un peso específico, pero también la precariedad de las condiciones de trabajo, o como son vistas estas por parte por parte de la población, sobre todo joven, para decantarse hacia especialidades que pueden ser demandadas por el mercado pero no solicitadas para ser cursadas por los ciudadanos.

4. Es muy importante el art. 56 de la Ley española de empleo que regula el Catálogo de servicios garantizados a personas demandantes de servicios de empleo. Son servicios "garantizados", por tanto, que el demandante de empleo debe poder utilizar en aras, como se ha dicho antes, a su derecho a la mejora de la empleabilidad.

Esos servicios garantizados a personas demandantes de servicios de empleo son básicamente:

-La elaboración de un perfil individualizado de usuario que permita la evaluación de la persona demandante de los servicios de empleo.

-La Tutorización individual y al asesoramiento continuado y atención personalizada, presencial y no presencial, durante las transiciones laborales, bien entre la educación y el empleo o entre situaciones de empleo y desempleo.

-Un itinerario o plan personalizado adecuado a su perfil que exigirá la formalización de un acuerdo de actividad suscrito entre el servicio público de empleo y la persona usuaria.

-La formación en el trabajo.

-El asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento

- La Intermediación laboral eficiente, que facilite ofertas de empleo adecuadas, en particular en el caso de personas desempleadas inmersas en procesos de recolocación.

- Un canal presencial o digital alternativo de recepción de los servicios y a recibir una orientación y atención presencial o no presencial.

-Acceso a trabajos en cualquier territorio del Estado en iguales condiciones.

-La busqueda de la protección social precisa que permita el mantenimiento de un nivel de vida digno durante el proceso de búsqueda de ocupación.

- Y finalmente, pero no menos imporante, un expediente laboral personalizado único.

Respecto de la "intermediación laboral eficiente", hemos de retrotraernos al art. 40 de la ley, que expresa que por intermediación laboral se entiende el conjunto de acciones destinadas a proporcionar a las personas trabajadoras un empleo adecuado a sus características y facilitar a las entidades empleadoras las personas trabajadoras más apropiadas a sus requerimientos y necesidades, y comprende (o mejor dicho, puede comprender) las siguientes actuaciones:

a) La prospección y captación de ofertas de trabajo.

b) La puesta en contacto de ofertas de trabajo con personas que buscan un empleo, para su colocación o recolocación.

c) La selección para un puesto de trabajo de personas que pueden ser idóneas para el mismo, evitando cualquier sesgo o estereotipo de género, edad o discapacidad.

d) La puesta a disposición de la persona solicitante de empleo, especialmente si se encuentra entre los colectivos de atención prioritaria del artículo 50, el conjunto de apoyos necesarios para que sus circunstancias personales, sociales o familiares no se traduzcan en barreras a lo largo del proceso de intermediación laboral.

A su vez, el art. 57.2 de la Ley regula los servicios garantizados "a personas, empresas y demás entidades empleadoras". En concreto, la gestión de las ofertas de empleo presentadas a los servicios públicos de empleo; la información y asesoramiento sobre la contratación y las medidas de apoyo a la misma; la identificación de las necesidades de las empresas, tanto en lo que se refiere a puestos vacantes como a perfiles profesionales requeridos que facilite una adecuada planificación formativa; la información y apoyo sobre los procesos de comunicación de las contrataciones y los trámites legales complementarios; el apoyo en los procesos de recolocación en los supuestos previstos legalmente; o la información y asesoramiento sobre la difusión de ofertas en el ámbito de la Unión Europea a través de la Red EURES.

5. Finalmente, con este pequeño repaso a la Ley 3/2023, se puede añadir que el art. 59 regula los Compromisos de las personas, empresas y demás entidades empleadoras usuarias de los servicios de empleo. En este sentido, prevé que las personas, empresas y demás entidades empleadoras usuarias de los servicios de empleo, para poder acceder a los servicios garantizados regulados en el artículo 57.2, estén sujetas a los siguientes compromisos:

a) Colaborar activamente con los servicios públicos de empleo en la planificación de las actividades formativas.

b) Comunicar los puestos vacantes con los que cuenten, en los términos que reglamentariamente se establezcan.

c) Colaborar con la mejora de la empleabilidad de las personas trabajadoras.

País Vasco: Sobre la Ley 15/2023, de 21 de diciembre, de Empleo.

A mi modo de ver, lo principal a valorar de esta ley es lo siguiente:

1. Como dice en su Exposición de motivos, se trata de una ley que define las políticas públicas de empleo desde un entendimiento amplio, integrador e intersectorial.

2. Siguiendo con la Exposición de motivos de la norma, la política de empleo y la política de fomento del empleo pueden considerarse como materias compartidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Euskadi

3. En el preámbulo de la norma, se habla de que las políticas públicas de empleo en Euskadi tienen como objetivo primigenio hacer efectivo el derecho a un trabajo digno.

Esa declaración se plasma en el art. 2a) de la ley, que define lo que es “Trabajo digno". En concreto, es "aquel que brinda la oportunidad de realizar una actividad laboral en condiciones de accesibilidad universal a cambio de un ingreso justo y compatible con la conciliación familiar; que ofrece seguridad en el lugar de trabajo, protección social, perspectivas de desarrollo personal y de participación e igualdad de oportunidades; y que favorece la integración social”.

4. Vinculado con la aspiración al trabajo digno y con el desarrollo de políticas para su consecución, la ley vasca reconoce un completo elenco de derechos de contenido prestacional para la mejora de la empleabilidad de las personas, en concreto, como avanza la Exposición de motivos de la norma, "Se trata del derecho a una asistencia personalizada, continuada y adecuada, del derecho al diagnóstico personal sobre la empleabilidad, del derecho a la elaboración de un plan integrado y personalizado de empleo y del derecho a la formación para el trabajo. Unos derechos que, correlativamente, exigen que Lanbide-Servicio Público Vasco de Empleo cuente con recursos humanos suficientes y adecuadamente formados, en línea con las ratios de los países europeos más avanzados”.

5. Otra cuestión que se resalta en la ley es el protagonismo concecido a la persona. Dice la Exposición de motivos de que "la persona debe ser el centro de las políticas públicas de empleo". Sigue expresando este preámbulo que el artículo 1, dedicado al objeto de la ley, ilustra el cambio que la ley trata de imprimir a las políticas públicas de empleo, que, a partir de la personalización propia del reconocimiento de derechos a las personas demandantes de los servicios de empleo, se dirige a ordenar el marco prestacional de los servicios a través de la Red Vasca de Empleo; define las competencias en materia de empleo en Euskadi, la gobernanza, la planificación, la participación y la financiación de las políticas públicas de empleo; y regula, por último, Lanbide-Servicio Público Vasco de Empleo.

Veamos lo que dice el art. 1: "La presente ley tiene por objeto la definición de los derechos y obligaciones de las personas para la mejora de su empleabilidad, de los principios de actuación de los poderes públicos en materia de políticas de empleo, la creación de la Red Vasca de Empleo, la ordenación y gestión de su cartera de servicios y de los programas complementarios para la mejora de la empleabilidad y de la ocupabilidad, en orden a impulsar el pleno empleo de calidad".

Con esa base, los "derechos" de las personas para la mejora de su empleabilidad son los previstos en el art. 10, bajo la rúbrica, "Derechos para la mejora de la empleabilidad", son los siguientes:

a) Derecho a una asistencia personalizada, continuada y adecuada.
b) Derecho al diagnóstico personal sobre la empleabilidad.
c) Derecho a la elaboración de un plan integrado y personalizado de empleo, participado por la persona usuaria.
d) Derecho a la formación para el trabajo.

6. De interés es destacar a mi modo de ver otra carácterística esencial de la ley: en el caso, por ejemplo, de los derechos que he expresado, se dice que el Servicio Público Vasco de Empleo garantizará el contenido de tales derechos, además de los servicios garantizados previstos en la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, o en la norma que la sustituya.

Es decir, la norma vasca, en materia de Derechos de las personas en relación a su empleabilidad, complementa, pero no sustituye, los previstos en la Ley de empleo española.

El conjunto del articulo que recoge estos derechos de mejora de la empleabilidad se encuentra en el título II, que integra los artículos 10 a 18, proclama el haz de derechos y obligaciones para la mejora de la empleabilidad. Como dice la exposición de motivos, este título viene a completar, desde los parámetros propios del reconocimiento de un derecho subjetivo, el elenco de servicios garantizados a personas demandantes de servicios de empleo que proclama la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo.

De la misma manera, el título III de la Ley 15/2023 tiene por objeto la regulación de la Red Vasca de Empleo como a continunación pasa a reseñarse. En todo caso, esta referencia se aporta aquí porqué el artículo 25, define la cartera de servicios de la Red Vasca de Empleo, que está compuesta, al menos, por los servicios siguientes:

a) Orientación para el empleo.
b) Formación para el trabajo.
c) Intermediación y colocación.
d) Asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento.
e) Asesoramiento a personas, empresas y entidades empleadoras.
f) Información avanzada sobre el mercado de trabajo.

Según la Exposición de motivos de la ley vasca, estos servicios suponen un "complemento de la cartera común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo", cuya prestación garantiza expresamente. De hecho, el art. 25.2 de la Ley 15/2023 dice que "se garantizarán, en todo caso, los servicios de la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Empleo, con pleno respeto a los requisitos y protocolos vigentes en cada momento".

Otra prueba de la complementariedad entre la legislación española y la vasca, se ha de traer a colación que el art. 6 establece que “Además de los colectivos de atención prioritaria previstos en la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, o en la norma que la sustituya, será objeto de especial consideración la situación de las mujeres en relación con el empleo, de las personas con baja cualificación, de aquellas en situación o en riesgo de exclusión sociolaboral, de las personas con una discapacidad reconocida igual o superior al 33 por ciento y de las que presentan mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo, así como de las personas desempleadas menores de treinta años, de las mayores de cincuenta y cinco años y de las desempleadas de larga duración”.

Y finalmente, se ha de destacar como manifestación también de la complementariedad de la norma de empleo estatal y la vasca que el título IV de esta última (arts. 89 y ss.) regulan la investigación, innovación, difusión y evaluación de las políticas públicas de empleo y de la cartera de servicios de la red vasca de empleo. La Exposición de motivos destaca la complementariedad con la política estatal, en cuanto que la evaluación que se lleve a cabo de tales políticas se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley de Empleo en relación con la evaluación de la política de empleo.

Así, el art. 89 señala que las políticas públicas de empleo serán objeto de evaluación de resultados, de calidad y de impacto, y añde que "lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de lo establecido en el título VI de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, o en la norma que la sustituya, en relación con la evaluación de la política de empleo".

7. La Ley vasca de empleo, además de tratar esta materia, lo que también hace es diseñar un sistema específico vasco de empleo, entre otras cosas, porqué crea la Red Vasca de Empleo. Los ejes de su actuación son, según la la proximidad a las pesonas y empresas usuarias en la prestación de los servicios de empleo, la colaboración interinstitucional y la especialización.

El art. 19 estructura la Red Vasca de Empleo en Lanbide-Servicio Público Vasco de Empleo, diputaciones forales, municipios, entes locales y entidades de sus respectivos sectores públicos que gestionen la cartera de servicios que se contienen en la ley, los programas complementarios para la mejora de la empleabilidad y ocupabilidad, así como cualesquiera acciones en materia de empleo que acuerden sus integrantes.

8. De interés es en la ley el binomio que se pretende crear entre el empleo y el sistema vasco de garantía de ingresos y para la inclusión. Así, en el articulado de la ley, se establece ue la propia Ley 15/2023 y la Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, forman parte de un ecosistema común de protección social que lucha decididamente contra la pobreza y la exclusión social en Euskadi, y amortiguan, junto con las prestaciones y subsidios por desempleo de la Seguridad Social, los efectos del desempleo y de la precarización para servir de palanca a la acción especializada de las políticas y servicios de empleo en orden a la obtención de un trabajo digno.

Ejemplo de ello es el art. 89 (evaluación de políticas de empleo),ya que en su articulado se prevé que su realizacción corresponderá al Órgano de evaluación, investigación e innovación de las políticas de empleo e inclusión, regulado en la Ley 14/2022, de 2 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, o norma que la sustituya. Añade el precepto que en relación a las políticas públicas de empleo y con la cartera de servicios de la Red Vasca de Empleo, desarrollará las siguientes funciones:

a) Diseñar, actualizar periódicamente y publicar los indicadores de calidad de las políticas públicas de empleo y de la cartera de servicios de la Red Vasca de Empleo.

b) Difundir la información sobre las políticas públicas de empleo y sobre la Red Vasca de Empleo, garantizando la mayor transparencia en lo referido a su alcance y funcionamiento.

c) Impulsar la elaboración y la aplicación de protocolos y estándares de calidad que puedan ser de aplicación para la mejora de la empleabilidad.

Según la información publicada a 12 de febrero por el Gobierno Vasco, este Órgano asume la responsabilidad de la evaluación en el País Vasco de:

-La política transversal de inclusión social, que se apoya para sus fines en ámbitos sectoriales como los de empleo, garantía de ingresos, educación, salud, vivienda o servicios sociales y que tiene como instrumento principal el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, dedicado a la protección y lucha contra la pobreza y la exclusión social.

-La política sectorial de empleo, cuyo instrumento fundamental es la Red Vasca de Empleo y en ella, el Servicio Vasco de Empleo (Lanbide) y que afecta a otros ámbitos sectoriales en tanto en cuanto éstos funcionan gracias al trabajo digno, profesional y cualificado y en un marco de actividades y relaciones laborales justas y conciliables con otras.

9. Como dice la Exposición de motivos de la norma, la Ley 15/2023 diseña un modelo de gobernanza que refleja la intersectorialidad e interinstitucionalidad de las políticas públicas de empleo, a la par que otorga el necesario protagonismo al diálogo social, porque ha de reconocerse a los agentes sociales un papel relevante en el diseño y en la aplicación de las políticas sociales y de empleo.

Así, el art. 69 prevé que la gobernanza de las políticas públicas de empleo corresponda al Gobierno Vasco, al Consejo Vasco de Políticas Públicas de Empleo y a la Mesa de Diálogo Social. Según su apartado 2, “Estará informada por los principios de concertación social, colaboración interinstitucional, participación, planificación estratégica, racionalización, coordinación, evaluación, transparencia, rendición de cuentas y eficacia”.
 
10. Según la Exposición de motivos de la Ley 15/2023, la ley atribuye a los municipios competencia propia en el ámbito material de los planes de empleo y desarrollo local, y, a su vez, reconoce la posibilidad de desplegar acciones de fomento del empleo vinculadas al desarrollo social y económico del municipio y acciones dirigidas a promover la inserción sociolaboral de personas en situación o en riesgo de exclusión.

Culmina la ley estableciendo la posibilidad de que los municipios presten determinados servicios de empleo. Habrá que ver en que se concretan esos servicios, ya que la normativa estatal no atribuye competencias específicas en materia de empleo a los Ayuntamientos.

11. Finalmente, hay que recalcar el cambio de naturaleza jurídica del Servicio vasco de empleo. Según el art. 90 de la Ley, Lanbide-Servicio Público Vasco de Empleo pasa a ser un ente público de derecho privado, adscrito al departamento del Gobierno Vasco competente en materia de empleo. En este sentido, añade el precepto que se regirá por lo dispuesto para los entes públicos de derecho privado en la presente ley y en la Ley 3/2022, de 12 de mayo, del Sector Público Vasco, o en la norma que la sustituya, y por sus propios estatutos, que serán aprobados por decreto del Gobierno Vasco, a propuesta del departamento competente en materia de empleo.

En el apartado 4 del art. 90 se dice que "en sus relaciones con terceras personas, físicas o jurídicas, y en el desarrollo de su actividad se regirá por el derecho privado", por lo tanto, la normativa laboral puede ser clave en la organizacion de los recursos humanos de este ente.