Nueva Directiva europea sobre permiso único y régimen común de derechos para trabajadores extranjeros

Con motivo de mi invitación a la conferencia del Foro Aranzadi de Zaragoza el 21 de mayo de 2024, he decidido plasmar por escrito los principales mensajes clave que cabe extraer de la nueva Directiva (UE) 2024/1233 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, (refundición)

Antecedentes

La Comunicación de la Comisión Europea relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo publicada el mes de septiembre de 2020 previó revisar la Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro (o más conocida como la Directiva de permiso único).

Se ha de recordar que la transposición de esta Directiva se refleja principalmente en los artículos 36, 38 y 40 de la Ley Orgánica 4/2000, así como en los arts. 62 a 70 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009. En estos preceptos se establece de forma general el régimen de las autorizaciones de trabajo por cuenta ajena y los requisitos para obtenerla, así como el procedimiento de otorgamiento de las autorizaciones iniciales de trabajo cuándo esta competencia sea asumida por las Comunidades autónomas. Como dice el art. 68 del Real Decreto 55/2011, todo procedimiento relativo a una autorización inicial de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena supondrá la presentación de una única solicitud y finalizará con una única resolución administrativa.

A juicio de la Comisión Europea en su Comunicación sobre el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, la Directiva 2011/98 no estaba logrando plenamente su objetivo de simplificar los procedimientos de admisión para todos los trabajadores de terceros países. El objetivo era estudiar formas de simplificar y aclarar el ámbito de aplicación de la legislación, incluidas las condiciones de admisión y residencia para los trabajadores “con cualificaciones bajas y medias”. Por otra parte, la Resolución de 25 de noviembre de 2021 del Parlamennto Europeo incorporó 9 recomendaciones específicas, entre las cuales se hacía una petición específica a la Comisión Europea a que presentase una propuesta de acto que sirva de paquete de propuestas “para facilitar y fomentar la entrada y la movilidad en la Unión de migrantes legales nacionales de terceros países que soliciten trabajo o ya posean un permiso de trabajo, y que, adaptando las disposiciones de todas las directivas sobre migración legal existentes, sirva para reducir la burocracia, mejorar la armonización, promover derechos fundamentales como la igualdad de trato y evitar la explotación laboral”. El Parlamento Europeo también pedia revisar la Directiva 2011/98/UE para garantizar que los Estados miembros apliquen adecuadamente la Directiva; para que se posibilitase la presentación de solicitudes de permiso único tanto en un Estado miembro como en un tercer país; así como que, a fin de seguir simplificando y armonizando las normas, que el procedimiento de obtención de un visado de entrada estuviese claramente regulado, al objeto de evitar las situaciones en que los solicitantes tenían que presentar dos veces los documentos necesarios para obtener un permiso único, y reducir la dependencia de los trabajadores y el riesgo de explotación. Señalaba también el Parlamento Europeo que la presentación de una solicitud desde un Estado miembro solo debía ser posible si el nacional de un tercer país era titular de un permiso de residencia en el momento de la presentación de la solicitud.

Finalmente, se debe traer a colación que durante la Presidencia  Española del Consejo europeo en el segundo semestre de 2023 se obtuvo el respaldo de los Estados Miembros en el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros de la UE para la revisión de la Directiva de Permiso Único, sobre la base de un acuerdo alcanzado con el Parlamento Europeo en el Trílogo celebrado el 18 de diciembre de 2023.

Introducción

Conforme al art. 1 de esta Directiva 2024/1233 su objeto es doble: por un lado “establecer un procedimiento único de solicitud para la expedición de un permiso único que autorice a los nacionales de terceros países a residir con el fin de trabajar en el territorio de un Estado miembro, a fin de simplificar los procedimientos de admisión de estas personas y de facilitar el control de su estatuto”; como se ve, en un mismo objeto de la Directiva se establecen tres sub-objetivos, que son el de expedir un permiso único que permita a un nacional de un tercer Estado miembro residir con el fin de trabajar; simplificar su procedimiento de admisión; facilitar el control de su estatuto.

En segundo lugar, el art. 1 prevé el establecimiento por la Directiva de un  “conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, con independencia de los fines de su admisión inicial en el territorio de dicho Estado miembro, basado en la igualdad de trato con los nacionales de dicho Estado miembro”. Este precepto se ha de poner en relación con el art. 2.2. que define lo que se entiende por "trabajador de un tercer país"; conforme a dicho precepto, lo es «todo nacional de un tercer país que ha sido admitido en el territorio de un Estado miembro, que reside legalmente en él y que está autorizado, en el contexto de una relación laboral, a trabajar en ese Estado miembro de acuerdo con el Derecho, los convenios colectivos o las prácticas nacionales». Respecto a la definición vigente en la Directiva 98/2011, se ha sustituido "relación remunerada", por relación laboral, y se ha añadido que la relación laboral sea admitida, tanto por el Derecho, como por los convenios colectivos. En todo caso, y para concluir con este marco jurídico, pese a que esta definición de lo que es un «trabajador de un tercer país» se ciñe a los efectos de dicha Directiva, lo cierto es que tiene también mucha relevancia para el resto de trabajadores cubiertos por las otras Directivas sectoriales sobre trabajadores extranjeros (por ejemplo, trabajadores extranjeros para empleos altamente cualificados o los trabajadores desplazados a territorio de  la Unión en el marco de un traslado intraempresarial), ya que desde el momento en que su solicitud sigue la vía procedimental de la Directiva 2024/1233, pasan a gozar del Derecho de igualdad de trato regulado por esta. De hecho, también tienen derecho a dicha igualdad de trato aunque los extranjeros hayan accedido a un Estado miembro por motivos distintos al trabajo pero una vez en el Estado decidan trabajar, como a continuación pasa a constatarse.

En este sentido, se ha de confirmar que la Directiva tiene un un carácter doble o bifronte, ya que como al efecto establece el art. 3, se aplica (en lo relativo a la obtención de un permiso único para residir y trabajar) tanto a aquellos extranjeros que lo soliciten a través del procedimiento que regula; como también a aquellos que hayan sido admitidos en un Estado miembro para fines distintos de trabajo, pero estén autorizados para trabajar y sean titulares de un permiso de residencia conforme al Reglamento (CE) nº 1030/2002 del Consejo, de 13 de junio de 2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países. Por esa razón, como al efecto explicaba la noticia de prensa de la Moncloa titulada La nueva Directiva de Permiso Único simplifica la emisión de permisos de residencia y trabajo y amplía los derechos de igualdad de trato, se trata de “una norma que tiene carácter horizontal, y que se aplica a la práctica totalidad de los permisos de residencia y trabajo que se expiden en la Unión Europea para nacionales de terceros países”.

En todo caso, esta Directiva no se aplica a los extranjeros que sigan los procedimientos que se establecen en el art. 3.2, entre los que quisiera destacar aquellos que sean residentes de larga duración de conformidad con la Directiva 2003/109/CE; aquellos que hayan solicitado la admisión en el territorio de un Estado miembro como trabajadores por cuenta propia o hayan sido admitidos como tales; aquellos que hayan solicitado la admisión como gente de mar a efectos de empleo o trabajo en cualquier cometido a bordo de buques matriculados en un Estado miembro o que naveguen bajo bandera de este, o hayan sido admitidos como tales.

O finalmente, no se aplica a aquellos extranjeros que se acojan a un régimen de protección internacional (aunque con un matiz que posteriormente se expresará): de hecho, dice la Directiva 2024/1233 que ésta no se aplicará a aquellos que hayan solicitado la admisión o que hayan sido admitidos en el territorio de un Estado miembro como temporeros con arreglo a la Directiva 2014/36/UE o como au pairs; tampoco a aquellos que hayan sido autorizados a residir en un Estado miembro en virtud de la protección temporal de conformidad con la Directiva 2001/55/CE del Consejo o hayan solicitado la autorización de residencia por el mismo motivo y estén a la espera de una decisión sobre su situación; o a aquellos que gocen de protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo o que hayan solicitado protección internacional en virtud de dicha Directiva, sin que se haya adoptado aún una decisión definitiva sobre su solicitud.

El matiz al que hacía referencia respeto de estos últimos colectivos de extranjeros está en que según el art. 35, el propio Capítulo III de la Directiva (que lleva por título Derecho a la Igualdad de Trato) se aplicará a los beneficiarios de protección de conformidad con el Derecho nacional, las obligaciones internacionales o las prácticas de un Estado miembro, si, de conformidad con el Derecho nacional, están autorizados a trabajar.

Para acabar con esta introducción, se ha de tener en cuenta que según el art. 19, con esta nueva norma queda derogada la Directiva 2011/98/UE con efecto a partir del 22 de mayo de 2026, mientras que según el art. 18, establece un plazo de dos años para su transposición, que finaliza el 21 de mayo de 2026, un día antes de la finalización del inicio del plazo de derogación de aquella Directiva 2011/98.

Aspectos de interés en materia procedimental:

En el art. 4 se prevé la regulación de un procedimiento único de solicitud, conforme al cual la solicitud de expedición, modificación o renovación del permiso único se presentará mediante un procedimiento único de solicitud. Añade el precepto que los Estados miembros determinarán si deberá presentar la solicitud de permiso único el nacional del tercer país o su empleador.

En todo caso, la Directiva establece que la solicitud de un permiso único se considerará y examinará bien cuando el nacional de un tercer país esté residiendo fuera del territorio del Estado miembro en el que desea ser admitido, bien cuando ya esté residiendo en el territorio de dicho Estado miembro como titular de un permiso de residencia válido. En consecuencia, la Directiva delimita que el examen de las solicitudes se realice evitando que quién la haga esté en situación de irregularidad. Según la noticia de prensa de la Moncloa que se ha citado anteriormente, esta Directiva introduce una modificación de importancia respecto a lo sucedido hasta ahora por “la implantación de la exigencia de examinar las solicitudes desde dentro del territorio de un Estado miembro, impidiendo que se pida (sic) abandonar el territorio antes de solicitar un nuevo permiso y reduciendo incentivos a la irregularidad sobrevenida)”.

Posteriormente, en el art. 5 se establece el establecimiento de una Autoridad competente encargada de recibir las solicitudes y expedir el permiso único. Dice el precepto que la autoridad competente “adoptará una decisión sobre la solicitud de un permiso único lo antes posible y en todo caso en los noventa días siguientes a la fecha de presentación de una solicitud completa”.  Según el precepto, dentro de ese plazo se incluirá la comprobación de la situación del mercado laboral “cuando dicha comprobación se efectúe en relación con una solicitud individual de permiso único”.

Para activarse el término máximo de 90 días esa solicitud ha de ser completa: de hecho, presentada una solicitud que no lo fueses se suspendería tanto ese plazo como otro adicional que se encuentra en el art. 8.3, conforme al cual, aquellos 90 días podrán prorrogarse “por un período adicional de treinta días, en circunstancias excepcionales y debidamente justificadas relacionadas con la complejidad de la solicitud, mediante una notificación o una comunicación al solicitante de conformidad con los procedimientos establecidos por el Derecho nacional”.

En este precepto puede detectarse una regulación específica tendente a reducir los plazos de emisión del permiso único y la simplificación de los procedimientos de expedición de permisos, que según la noticia de prensa de La Moncloa citada anterioremnte, esto ha de servir como incentivo para trabajadores y empresas en la iniciativa de solicitar el permiso único regulado por la Directiva.

De interés es también la confirmación de que cuando sea el empleador del nacional de un tercer país quien presente la solicitud, los Estados miembros deberán asegurarse de que dicho empleador informe al nacional del tercer país sobre la situación de la solicitud y del resultado de esta en un plazo oportuno.

También es de sumo interés lo previsto en el art. 6 sobre la información sobre el permiso de trabajo que ha de expedirse. Dice este precepto que se incluirán informaciones previstas en el Reglamento (CE) nº 1030/2002, pero añade que los Estados miembros podrán incluir en formato papel datos adicionales relacionados con:

1. La relación laboral del nacional de un tercer país, como, por ejemplo, el nombre y la dirección del empleador, el lugar de trabajo, el tipo de trabajo, las horas de trabajo y la remuneración;

2. O bien almacenar tales datos en el formato electrónico al que se refieren el artículo 4 del Reglamento (CE) nº. 1030/2002 y su anexo, letra a),punto 20.

Además, según el art. 9 (sobre acceso a la información por parte de los extranjeros nacionales de terceros países o sus empleadores),prevé que los Estados miembros faciliten el acceso o, cuando se les solicite, proporcionen a aquellos la siguiente información:

1. Información adecuada sobre todos los documentos justificativos necesarios para una solicitud y, en su caso, sobre las tasas aplicables.

2/ Información sobre las condiciones de entrada y residencia, incluidos los derechos, las obligaciones y las garantías procesales, incluidas las vías de reparación jurídica, de los nacionales de terceros países y de los miembros de sus familias, así como información sobre las organizaciones de trabajadores de conformidad con el Derecho.

Finalmente, debe reseñarse que en el art. 11 se establecen los derechos conferidos por el permiso único, de los cuales quisiera reseñar los siguientes: que el trabajador extranjero esté informado de sus propios derechos asociados al permiso conferidos en virtud de la presente Directiva u otras disposiciones del Derecho de la Unión o nacional; que el titular del permiso cambie de empleador (el precepto habla de que los Estados miembros “permitirán” que eso ocurra, supeditándolo si así lo deciden al cumplimiento de las condiciones para poder aplicarse la Directiva previstas en el art. 3); en todo caso, respecto de la posibilidad de cambio de empleador, el art. 11 también prevé que los Estados miembros puedan exigir que los cambios de empleador estén sujetos a una comprobación de la situación del mercado laboral si el Estado miembro de que se trate realiza comprobaciones de la situación del mercado laboral para las solicitudes de permiso único.

Por lo demás, durante el periodo de validez del permiso único, los Estados miembros pueden exigir un período mínimo durante el cual el titular del permiso único esté obligado a trabajar para el primer empleador, el cual no podrá exceder de la duración del contrato de trabajo o del período de validez del permiso y, en todo caso, no podrá exceder de seis meses. En este ámbito, añade el precepto que los Estados miembros permitirán al titular de un permiso único cambiar de empleador antes de que expire dicho período mínimo, en casos debidamente justificados de incumplimiento grave por parte del empleador de las condiciones contractuales de la relación laboral.

En relación a si las situaciones de desempleo pueden suponer un motivo para retirar un permiso único, la Directiva 2024/1233 lo deniega, a no ser que el periodo total de desempleo excede de tres meses durante el periodo de validez de un permiso único o de seis meses si el nacional de un tercer país ha sido titular del permiso único durante más de dos años (si bien, la Directiva deja en manos de los Estados a que amplíen dicho plazo); así como que el inicio y, en su caso, el final de cualquier período de desempleo se notifiquen a las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate, de conformidad con los procedimientos nacionales pertinentes (la Directiva deja en manos del Estado si esa notificación ha de ser hecha por el trabajador extranjero o por el empleador).

Sobre el Derecho a la igualdad de trato.

Este objeto de la Directiva está regulado por su Capítulo III: en concreto, su art. 12.1 contiene los ámbitos en los que los trabajadores de terceros países gozarán de igualdad de trato con los trabajadores nacionales en el Estado miembro en el que residan. Se puede afirmar que se amplían los ámbitos expresos de igualdad de trato respecto de la Directiva 98/2011.

Así, respecto a la Directiva 98/2011 a la cual la nueva deroga, debe recalcarse que se han conceptuado como ámbitos ampliados para la igualdad los siguientes: las “condiciones de empleo y laborales, también en lo que se refiere a la remuneración, el despido, el horario de trabajo, los permisos y las vacaciones, y la igualdad de trato de hombres y mujeres, así como en materia de salud y seguridad en el trabajo”; también el “derecho a la huelga y a la acción sindical, de conformidad con el Derecho y las prácticas nacionales del Estado miembro, y a la libertad de asociación, afiliación y la participación en organizaciones de trabajadores o empresarios o en cualquier organización profesional, incluidos los derechos y los beneficios que tal tipo de organización pueda procurar, como el derecho a negociar y a concertar convenios colectivos, sin perjuicio de las disposiciones nacionales en materia de orden público y seguridad pública”.

Finalmente, cabe señalar que la igualdad de trato se extiende al “reconocimiento de los títulos, certificados y otras cualificaciones profesionales, de conformidad con los procedimientos nacionales aplicables”. En la Directiva 98/2011 se recogía el "reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos profesionales, de conformidad con los procedimientos nacionales aplicables". Se ha cambiado, por tanto, "diplomas" por "títulos" como objeto de reconocimiento en plano de igualdad; así como que también, antes se habla del reconocimiento de otros títulos profesionales, y ahora se habla de otras cualificaciones profesionales, de conformidad con los procedimientos nacionales aplicables. Esta apertura a "otras cualificaciones profesionales" de los trabajdores extranjeros en plano de igualdad con los españoles, deberá ser objeto especial de atención.

Por lo que hace a la vivienda, también debe reseñarse que mientras la Directiva 98/2011 se refería a la igualdad de trato en el “acceso a los bienes y servicios y la obtención de bienes y servicios ofrecidos al público, incluidos los procedimientos de acceso a la vivienda contemplados en el Derecho nacional, sin perjuicio de la libertad de contratación de conformidad con el Derecho de la Unión y nacional”, ahora se pasa a decir que la igualdad se garantizará respecto al “acceso a los bienes y servicios y la obtención de bienes y servicios ofrecidos al público, incluidos los procedimientos de acceso a la vivienda pública y privada contemplados en el Derecho nacional, sin perjuicio de la libertad de contratación de conformidad con el Derecho de la Unión y nacional”, con lo cual la faceta de la vivienda privada queda incluida en el precepto.

Por otra parte, es de sumo interés señalar que conforme al art. 13 (sobre Seguimiento, evaluación, inspecciones y sanciones) se prevé que los Estados miembros establezcan medidas para prevenir posibles abusos y sancionar infracciones por parte de los empleadores de las disposiciones nacionales sobre la igualdad de trato adoptadas en virtud del artículo 12.

Añade el precepto que las medidas incluirán el seguimiento, las evaluaciones y, cuando proceda, las inspecciones, especialmente en los sectores donde existe un mayor riesgo de violaciones de los derechos laborales, de conformidad con el Derecho o las prácticas administrativas.

Además, en el segundo apartado del art. 13 se prevé que los Estados miembros establezcan sanciones a los empleadores que no hayan cumplido sus obligaciones en el marco de la Directiva, debiendo ser dichas sanciones, efectivas, proporcionadas y disuasorias.

El precepto finaliza estableciendo que los Estados miembros garanticen que los servicios encargados de la inspección de trabajo u otras autoridades competentes y, cuando el Derecho nacional así lo establezca para los nacionales del Estado miembro, las organizaciones que representan los intereses de los trabajadores tengan acceso al lugar de trabajo. Por lo demás, cuando el empleador proporcione el alojamiento y cuando así esté previsto por el Derecho nacional para los nacionales del Estado miembro, el acceso al lugar de trabajo incluirá el acceso a dicho alojamiento, siempre que el trabajador del tercer país dé su consentimiento a dicho acceso.

Por otra parte, el art. 14 se regula la “Facilitación de las denuncias y vías de reparación jurídica” de forma que los Estados miembros garanticen que existan mecanismos eficaces a través de los cuales los trabajadores de terceros países puedan presentar denuncias contra sus empleadores, ya sea de forma directa; ya sea a través de terceros que tengan un interés legítimo en garantizar el cumplimiento de la Directiva y las disposiciones nacionales adoptadas de conformidad con la presente Directiva; ya sea finalmente a través de una autoridad competente del Estado miembro cuando así lo disponga el Derecho nacional.

Respecto de los terceros que tengan un interés legítimo en garantizar el cumplimiento de la Directiva a través de los cuales los trabajadores extranjeros puedan presentar denuncias, se señala por el art 14 que los Estados miembros garantizarán que dichos terceros puedan intervenir, en nombre de un trabajador de un tercer país o en apoyo de este, con el consentimiento de dicho trabajador de un tercer país, en cualquier procedimiento de orden administrativo o civil destinado a hacer cumplir la Directiva y las disposiciones nacionales adoptadas con arreglo a la presente Directiva.

Finalmente, señalar que los Estados miembros deben garantizar que los trabajadores de terceros países tengan el mismo acceso que los nacionales del Estado miembro en el que residan a medidas de protección contra el despido u otro trato desfavorable por parte del empleador como reacción a una denuncia dentro de la empresa, o a cualquier procedimiento jurídico destinado a hacer cumplir esta Directiva y las disposiciones nacionales adoptadas de conformidad con la presente Directiva.

Para acabar, el art. 15 prevé que la Directiva se aplique sin perjuicio de disposiciones más favorables del Derecho de la Unión; las acuerdos bilaterales o multilaterales celebrados entre uno o más Estados miembros y uno o más terceros Estado; o sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a adoptar o mantener disposiciones más favorables para las personas a las que se aplica.