Nueva formación para el empleo en el ámbito laboral

Lo primero que llama la atención es la utilización de una norma legal para regular una materia laboral cuyo contenido ha sido tratado reglamentariamente, manifestación seguramente de la importancia financiera de la formación profesional para el empleo y el objetivo de aumentar su control público por la Administración General del Estado, aunque el motivo genérico y prevalente expresado en el preámbulo de la norma sea la “reformaintegral del sistema que garantiza el interés general y la necesaria estabilidad y coherencia que el sistema precisa”. De hecho, el RDL 4/2015 modifica también la Ley 56/2003, de Empleo, en concreto su art. 26, para establecer la regulación básica del sistema de formación para el empleo en el ámbito laboral así como el Real Decreto Legislativo 5/2000, sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, introduciendo una importante panoplia de faltas administrativas en materia formativa. También aprovecha ésta ya de por sí prolija regulación para modificar la Ley del Estatuto del Trabajador Autónomo en relación a varios aspectos de las asociaciones de trabajadores autónomos sin relación directa con la formación profesional para el empleo aunque si tiene incidencia respecto a su intervención en la gobernanza de dicho ámbito respecto a los autónomos.

En el preámbulo se contienen también las razones por las cuales el RDL 4/2015 se aprueba con carácter de urgencia, entre los que incluye las de acelerar los efectos potencialmente beneficiosos en la creación de empleo, sobre todo cuando a mayor formación mejores oportunidades de empleo, también la necesidad de disponer de un novedoso régimen de infracciones y sanciones que, para que puedan ser aplicadas “al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”, o finalmente, según expresa el legislador resolver las ineficiencias del actual modelo de formación profesional para el empleo que se han puesto de manifiesto en los últimos informes de fiscalización de la gestión elaborados por el Tribunal de Cuentas así como adaptar el sistema al marco constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas conforme a las últimas sentencias del Tribunal Constitucional.

Ninguna de estas circunstancias me parecen extraordinarias ni tampoco que den cobertura a la necesidad de aprobar de forma urgente un real decreto ley en materia de formación profesional, más aún cuando la formación de los trabajadores es in proceso lento cuyos resultados en relación al empleo deben ir acompañados de reformas económicas e industriales en relación a los sectores productivos en España; también por cuanto el régimen de infracciones y sanciones previsto en la norma también depende en importante medida de una nueva unidad especial de Inspección que aún no ha sido creada, y por último, por cuanto las sentencias que históricamente han otorgado la razón a las Comunidades Autónomas en la ejecución de políticas de formación nunca han provocado una reacción gubernamental, excepto ahora, en mi opinión, justamente para llevar a cabo un proceso de recentralización en este ámbito.

Además, si lo que se pretendía era reforma íntegramente el sistema con carácter de urgencia, se debería haber abrogado el reglamento que hasta ahora regula el sistema de formación profesional para el empleo, el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, que en todo caso sigue vigente, salvo determinadas previsiones que se listan en la Disposición transitoria primera del RDL 4/2015, hasta tanto no se desarrolle lo previsto en el RDL 4/2015.

Entre los principales aspectos de la nueva norma aprobada, cabe resaltar los siguientes:

1. Se crea el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, cuando hasta ahora lo establecido era un subsistema de formación para el empleo. Por tanto, dentro del ámbito laboral (al margen del ámbito educativo),se crea un sistema de formación profesional para el empleo con autonomía, con sus propios principios, estructura y contenidos. En todo caso, esta atribución como sistema específicode formación para el empleo permite suponer la disposición de otro con el mismo objetivo en el ámbito educativo, que, por lo que se visualiza de la norma recién aprobada, compartiría con el del ámbito laboral un elemento transversal, en particular la conexión de la formación con los requerimientos del sector productivo.

En consecuencia, de forma preferente se hace depender la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral a las exigencias empresariales, carácter cada vez más visible también en el ámbito educativo, dejando al margen con ello los intereses individuales de quien la cursa llevado por sus propias motivaciones de desarrollo personal, incluyendo la adquisición de aprendizajes propios de educación o cultura general no requeridos por el sector productivo pero que determinan la inclusión social de la persona.

 

2. Se configura el principio de unidad de caja de la cuota de formación profesional como principio de carácter finalista, cuya financiación derivada se gestionará en régimen de concurrencia competitiva “abierta a todos los proveedores de formación, públicos y privados, acreditados y/o inscritos conforme a la normativa vigente”. El RDL 4/2015 sigue sin abrir la gestión de dicha cuota a las comunidades autónomas. La normativa prevé que éstas gestionen los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado destinados a “las iniciativas de formación” (no a otros programas o instrumentos que se puedan configurar por la normativa estatal),los cuales se distribuirán conforme a lo que digan los propios presupuestos, prefigurando la norma que en todo caso, dicha distribución se hará “en función del grado de cumplimiento de los objetivos fijados en el PAPE de cada ejercicio, así como el control y garantía de la máxima eficiencia en la utilización de dichos fondos”.

3. El RDL 4/2015 regula las iniciativas de formación de forma diversa a la vigente hasta ahora, pasando a clasificarse en: 1. Formación programada por las empresas para sus trabajadores (que deja de llamarse formación de demanda); esta formación puede ser financiada con bonificaciones en la cotización, junto a otras iniciativas como los permisos individuales y a la actividad formativa del contrato para la formación y el aprendizaje, y es programada por las propias empresas, pudiendo impartir la formación ellas mismas o externalizándola; 2. Oferta formativa de Administraciones para ocupados, a  la que se hace depender de la anterior por cuanto atenderála cobertura de aquellas necesidades formativas no programadas por las empresas; 3. Oferta formativa de Administraciones para desempleados, que con carácter general otorgará prioridad a los desempleados con bajo nivel de cualificación e incluirá preferentemente acciones dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad; 4. Otras iniciativas, que incluyen los permisos individuales de formación, la formación en alternancia con el empleo, la formación de los empleados públicos y la formación no financiada con fondos públicos desarrollada por centros y entidades de iniciativa privada destinada a la obtención de certificados de profesionalidad.

4. Según el art. 14 del RDL 4/2015 no se incorpora como entidades que impartan formación profesional para el empleo a las Organizaciones empresariales y sindicales, aunque si las "entidades de formación, públicas  o privadas, acreditadas y/o inscritas en el correspondiente registro...". En consecuencia, si bien los sindicatos o patronales no pueden impartir formación por sí mismas, que es lo que hasta ahora se permitía, si podrían hacerlo a través de la creación por aquellas organizaciones de centros y entidades si se inscriben donde corresponda.

 
Por cierto, que en este último aspecto de la inscripción registral, se detecta una invasión competencial por cuanto, si bien el RDL 4/2015 habilita a las Comunidades Autónomas a que acreditar e inscribir entidades de formación, se lo deniega para atribuírselo al Servicio Público de Empleo Estatal cuando las entidades de formación utilicen plataformas de teleformación, de centros móviles cuando la actuación se desarrolle en más de una comunidad autónoma así como cuando lo quieran las entidades que dispongan de instalaciones y recursos formativos permanentes en más de una comunidad autonómica.

5. De hecho, tanto al SEPE como a la nueva Unidad de Inspección que se crea por la norma se les dan importantes funciones que pueden socavar la competencia autonómica que le corresponde en ejecución de la legislación laboral. En este sentido, se ha de destacar la necesidad de que por orden ministerial se cree esta Unidad, así como la dotación de su relación de puestos de trabajo, lo cual no deberá suponer aumento de gasto público.

 
A esta Unidad especial se le encarga las funciones de vigilancia y control en relación al sistema de seguridad social pero también en el ámbito del empleo, donde quién debería asumir el protagonismo es la inspección competencia de las  Comunidades Autónomas que la  tengan transferida. De hecho, la norma habla de que la Unidad especial asumirá el control “de las bonificaciones subvenciones y ayudas en materia de formación profesional para el empleo cuya competencia esté atribuida a la Administración General del Estado”, ámbito que resulta extenso en el marco de la nueva normativa legal. Es previsible que en este ámbito deriven fricciones interpretativas con la vigilancia que la Inspección asumida por las Comunidades Autónomas lleve a cabo en el ejercicio de sus competencias de vigilancia de la normativa laboral y de empleo. De hecho, las Comunidades Autónomas reciben un aviso en este sentido cuando el RDL 4/2015 establece que corresponde a aquellas ordenar la actividad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de formación, “que se realizará, cuando resulte necesario, en colaboración con la referida Unidad especial de Inspección”.
 
Se trata de una norma muy importante y extensa en materia laboral, que habrá que seguir en su tramitación parlamentaria. En todo caso, caben dudas sobre la eficacia de esta nueva regulación, particularmente por su complejidad, por la preeminencia de la Administración General del Estado o por el enfoque que se dota a las iniciativas de formación, más aun teniendo en cuenta los grandes objetivos que se impone en relación al aumento del empleo.