Dos Resoluciones simultáneas del Parlamento Europeo sobre inmigración que han de merecer atención por España.

A continuación, voy a comentar la Resolución del Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento Dublín III y la Resolución de la misma institución sobre la aplicación de la Directiva sobre retorno, ambas del 17 de diciembre de 2020.

Este comentario pretende abordar los puntos cardinales de las resoluciones y ser de utilidad al lector que, de forma rápida y breve, quiera conocerlas. En todo caso, en mi comentario voy a seguir la misma estructura de sendas iniciativas parlamentarias, si bien, a los efectos de facilitar su lectura, en ocasiones aportaré los preceptos legales de los que parten las resoluciones para interpretarlos o criticar su aplicación, o bien, mensajes que en las resoluciones aparecen reiterados en varios de sus apartados los condensaré en uno solo para así simplificar el texto.

Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2020, sobre la aplicación del Reglamento Dublín III (2019/2206(INI)

Con el nombre de Reglamento Dublin III se hace referencia al Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida.

En los propios Considerandos de la Resolución se recogen algunos datos estadísticos de mucho interés para conocer la situación del régimen de protección internacional en el ámbito de la Unión Europea. Voy a subrayar los siguientes:
 

-En estos dos últimos años 2018 y 2019, el número de solicitudes de protección internacional en países de la UE aumentó, en 2018 (665.920) y en 2019 (738.425),sin perder de vista en todo caso que estas cifras equivalen al 0,13 % de la población total de la Unión en 2019.

 

-Casi la mitad de las solicitudes de asilo presentadas en la UE corresponde a menores. Aproximadamente 17.700 menores no acompañados presentaron una solicitud de protección internacional en 2019. El 86 % de los menores eran varones y el 90 % tenía una edad de 14-18 años.

-El índice de aceptación de las decisiones sobre solicitudes al amparo del Reglamento Dublín III fue del 62 % en 2019; se ha de subrayar que solo un tercio de los Estados miembros acogió al 90 % de los solicitantes de asilo entre 2008 y 2017.

-En 2018, Alemania (82,8 millones de habitantes, el 18,6 % de la población total de la Unión) registró el mayor número de solicitudes (184.180, o el 28 % del total de solicitudes, equivalente al 0,22 % de su población),seguida de Francia (66,9 millones de habitantes, el 15 % de la población total de la Unión) con 120.425 solicitudes (el 19 % del total de solicitudes, equivalente al 0,18 % de su población),Grecia (10,74 millones de habitantes, el 2,4 % de la población total de la Unión) con 66 695 solicitudes (el 11 % del total de solicitudes, el 0,62 % de su población),Italia (60,48 millones de habitantes, el 13,6 % de la población total de la Unión) con 59 950 solicitudes (el 10 % del total de solicitudes, el 0,01 % de su población),y España (46,66 millones de habitantes, el 10,49 % de la población total de la Unión) con 52 700 solicitudes (el 9 % del total de solicitudes, y el 0,11 % de su población).

-Con respecto a España la Resolución hace una precisión que merece ser tenida en cuenta. Para empezar, se ha de traer a colación el Reglamento Dublin III que regula la figura de las peticiones de toma a cargo o de readmisión. La primera situación hace referencia al hecho de que un Estado miembro ante el que se haya presentado una solicitud de protección internacional y que estime que otro Estado miembro es el responsable del examen de dicha solicitud, podrá pedir que este último se haga cargo del solicitante, lo antes posible (art. 21);  la petición de readmisión se produce, hablando en términos generales, cuando un Estado miembro en el que determinadas personas hayan presentado una nueva solicitud de protección internacional, considere que es responsable otro Estado miembro, podrá pedir a ese otro Estado miembro que readmita al solicitante (art. 23).

Con esa base jurídica ya sabida, la Resolución afirma que entre 2016 y 2019, Alemania y Francia emitieron con diferencia la mayoría de “las peticiones” en el marco del sistema de Dublín (68 % del total de la Unión),mientras que España, Estonia, Lituania, Letonia, Eslovaquia, Bulgaria, Polonia y la República Checa emitieron un escaso número de peticiones; de hecho, se enfatiza en los Considerandos de la Resolución que España no emitió casi ninguna petición de Dublín, a pesar de un número cada vez mayor de solicitudes de asilo. Por tanto, deberíamos pensar que España está conociendo de solicitudes de asilo que no debería conocer, en parte porque no pide a quién si debería resolver que se haga cargo del expediente.

La Resolución se estructura en varios objetivos, que son lo que voy a seguir en esta breve reseña, expresando dentro de ellos aquellos puntos que me parecen más importantes

I. Integrar el principio de solidaridad en el Sistema Europeo Común de Asilo

La Resolución expresa que el Reglamento Dublín III impone una responsabilidad desproporcionada a una minoría de Estados, especialmente en momentos de afluencia importante, especialmente a aquellos situados en primera línea en cuanto al registro y la acogida de los solicitantes de asilo.

Entre otras razones para que se haya producido ello, la Resolución señala varios factores que me parecen importantes iluminar en esta entrada. El punto de partida es que el Reglamento Dublin III establece a partir de su art. 7 una jerarquía de criterios para determinar el Estado miembro responsable en el examen de una solicitud de protección internacional.

En este ámbito, la Resolución advierte de la aplicación inadecuada de la jerarquía de criterios, básicamente detectada en tres aspectos: para empezar el uso excesivo del “criterio del primer país de entrada” y del criterio de “entrada irregular”, que imponen una carga desproporcionada a los países de primera entrada, que suelen carecer de los recursos y la capacidad para acoger y registrar a los solicitantes de asilo; y seguidamente, lo que va de la mano con lo anterior, el menosprecio al criterio de la unidad familiar, aunque se encuentre en el primer lugar de la jerarquía según el capítulo III del Reglamento. La Resolución considera en este punto que es necesario precisar las condiciones de aplicación del criterio de reagrupación familiar y dar prioridad, de conformidad con el artículo 7, apartado 3, del Reglamento, a la aplicación de los artículos 8, 10 y 16 como criterios principales de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo, a fin de garantizar la efectividad del derecho a la unidad familiar y una aplicación más rápida de las decisiones relativas a la reagrupación familiar.

Eso lleva a la Resolución a confirmar que el Reglamento Dublín III ha fracasado en la finalidad con la que fue creado. Dice, en este sentido que “tal como ha sido concebido y aplicado, no ha logrado garantizar su objetivo principal, a saber, determinar rápidamente el Estado miembro responsable de una solicitud de asilo, y garantizar así un reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros y un acceso efectivo y rápido a los procedimientos de asilo”.

En consecuencia, la Resolución señala que la Unión Europea necesita un mecanismo de solidaridad sostenible que establezca unas normas justas para el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros de conformidad con el artículo 80 del TFUE, y respetando plenamente el derecho fundamental a la seguridad y la protección de los solicitantes de asilo.

II. Proteger los derechos fundamentales

En este punto, la Resolución recuerda varias cuestiones que merecen ser subrayadas en esta entrada:

a) La asunción de que la protección de los derechos fundamentales esté en el eje de todas las medidas adoptadas en aplicación del Reglamento Dublín III, en especial la protección de los niños, las víctimas de la trata de seres humanos, las personas LGBTI y cualquier otra persona en situación de vulnerabilidad; señala el coste humano que las deficiencias del sistema europeo común de asilo están causando a los solicitantes de asilo, cuya salud mental ya se ve debilitada por los traumas que han experimentado en su país de origen y posiblemente a lo largo de las rutas migratorias;

b) El Derecho de los solicitantes de asilo tienen derecho a que se les informe plenamente de los procedimientos. En este marco, la Resolución insta a los Estados miembros a que garanticen que los menores reciban una información adecuada a su edad y un apoyo específico; subraya que la prestación de asistencia jurídica y de interpretación es fundamental para garantizar el derecho de los solicitantes a la información.

III. Simplificar los procedimientos, reducir considerablemente los plazos y defender el derecho a una solución eficaz.

La Resolución subraya que la efectividad de los procedimientos de Dublín depende también de la calidad y los efectivos de cada autoridad decisoria de asilo; de hecho, afirma que las unidades nacionales de Dublín carecen de personal suficiente y que, al mismo tiempo, se enfrentan a un aumento significativo de su carga de trabajo.  Por esa razón, pide a los Estados miembros que aumenten los recursos necesarios para que el Reglamento Dublín III sea operativo, en particular la dotación de personal dedicado al asilo.

Además, la Resolución advierte que las solicitudes de «devolución» han sido la forma predominante del procedimiento de Dublín a la que se ha recurrido en los últimos años, lo que significa que la mayoría de las personas incluidas en un procedimiento de Dublín ya han solicitado asilo en otro Estado miembro. Esto último es clave para lo que a continuación se plantea la Resolución como objetivo, que corresponde al siguiente apartado.

IV. Una aplicación única y centrada en los derechos de los acuerdos de Dublín en los casos de asilo en toda la Unión

La Resolución subraya que el principio de una única solicitud de asilo en la Unión no puede aplicarse, lo que contraviene el objetivo mismo del Reglamento Dublín III. De hecho, lo que se produce es la presentación de solicitudes de asilo posteriores. Las razones de ello son varias, pero para solventarlas la Resolución destaca que las autoridades nacionales competentes deben compartir las informaciones útiles, en particular por lo que respecta a la concesión y al rechazo de solicitudes de asilo, en una base de datos europea como Eurodac, para acelerar los procedimientos y evitar las solicitudes de asilo múltiples, respetando al mismo tiempo la protección de los datos personales.

También considera prioritario registrar a todos los solicitantes y migrantes que cruzan las fronteras de forma irregular.

Y también quiero destacar que la Resolución expresa que el grado de protección de los solicitantes de asilo varía considerablemente entre los Estados miembros para determinadas nacionalidades, lo que puede contribuir al movimiento incesante; por esa razón, estima que la consideración de las necesidades individuales del solicitante en los procedimientos de Dublín permitiría reducir los movimientos secundarios (es decir, los movimientos dentro de la UE de solicitantes de asilo en la búsqueda de otros países donde hacerlo); La Resolución considera que tener en cuenta los «vínculos significativos demostrados» con un determinado Estado miembro es un enfoque eficaz para reducir los movimientos secundarios, y pide que esto se incluya como criterio para la reubicación

V. Reforzar la gobernanza y la convergencia entre los Estados miembros

La Resolución observa que entre 2008 y 2017 un número significativo de solicitudes de asilo fueron presentadas por nacionales de terceros países que viajaron sin visado o con un visado de corta duración para entrar en el espacio Schengen. También señala  que algunas de estas solicitudes se presentaron en un Estado miembro distinto de aquel para el que se expidió el visado.

Como aportaciones antes estos hechos, la Resolución dice que las normas de los artículos 12 y 14 no son suficientemente claras, lo que dificulta la determinación del Estado miembro responsable; pide a la Comisión que aclare cómo deben aplicarse los artículos 12 (que regula el criterio de la expedición de documentos de residencia y visados como determinante del Estado responsable de una solicitud de asilo),y el 14 (que establece el hecho de que un Estado haya dispensado de la obligación de visado de entrada como criterio determinante de su responsabilidad en la solicitud). La Resolución también propone que se evalúe, como una de las prioridades de la jerarquía de criterios, el posible impacto de las solicitudes de entrada exentas de visado en el buen funcionamiento del sistema de Dublín.

Resolución del Parlamento Europeo de interés en esta entada del 17 de diciembre de 2020, sobre la aplicación de la Directiva sobre retorno (2019/2208(INI))

Con la noción de Directiva de Retorno se hace referencia a la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.

En esta Resolución, el Parlamento Europeo manifiesta su preocupación por que desde 2015 el número de decisiones de retorno aplicadas se haya ido reduciendo, de hecho, la tasa de retorno se redujo del 46 % en 2016 al 37 % en 2017, y observa que este número no se corresponde necesariamente con un incremento o una disminución de las entradas irregulares.

La Resolución advierte, entre otros factores para que no se produzcan retornos, a la no identificación y readmisión de los retornados por terceros países. Estos puntos deberían, a mi parecer, ser esenciales en  las negociaciones bilaterales entre Estados sobre readmisión de extranjeros, también por los que pueda realizar la  propia Unión Europea, como en tal sentido se apela por la propia Resolución.

De hecho, la Resolución enfatiza la necesidad de mejorar las relaciones con terceros países mediante un diálogo constructivo sobre migración basado en la igualdad, al objeto de garantizar una cooperación mutuamente beneficiosa en favor de unos retornos efectivos y sostenibles.

En este punto, la Resolución adopta algunos puntos críticos con los acuerdos bilaterales de readmisión pactados con Estados miembros: en este sentido, dice que los acuerdos de readmisión bilaterales utilizados de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre retorno no ofrecen garantías procedimentales adecuadas, incluida la notificación a la persona en cuestión de una medida individual e información sobre las vías y los derechos disponibles y efectivos para interponer recursos. Además, señala que, en algunos casos, los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros organizadores o participantes y los países de destino no pertenecientes a la Unión excluyen la opción de llevar a cabo operaciones conjuntas de retorno con Frontex.

Sobre las Decisiones de retorno y salida voluntaria

La Resolución valora favorablemente las disposiciones de varios Estados miembros que permiten tener debidamente en cuenta las circunstancias individuales a la hora de conceder una prórroga del plazo para la salida voluntaria.

Se ha de recordar que el art. 7 de la Directiva regula el régimen de salida voluntaria del extranjero. En todo caso, avanzándome a lo que después diré sobre la posibilidad de que el extranjero tenga un elevado riesgo de fuga, dice la Directiva que en estos supuestos los Estados miembros podrán abstenerse de conceder un plazo para la salida voluntaria, o podrán conceder un periodo inferior a siete días.

En este ámbito, la Resolución destaca que una definición amplia de lo que se entiende por riesgo de fuga puede hacer que los Estados miembros se abstengan de conceder un plazo para la salida voluntaria. Además, recuerda que la supresión del plazo para la salida voluntaria también da lugar a la imposición de una prohibición de entrada, lo cual puede dificultar todavía más dicha salida.

En conclusión, la Resolución hace hincapié en la necesidad de mejorar la aplicación del marco jurídico vigente para aumentar los retornos voluntarios llevados a buen término.

Sobre las Garantías procedimentales en materia de retorno.

La Resolución subraya que la Directiva sobre retorno exige que las decisiones de retorno y de prohibición de entrada y las decisiones en materia de expulsión estén individualizadas, se justifiquen claramente con fundamentos de hecho y de derecho, se expidan por escrito y se completen con información sobre las vías de recurso disponibles y los plazos pertinentes.

También hace hincapié en la importancia de que esta información se facilite en un idioma que la persona entienda; expresa su preocupación por la falta de detalles y de una motivación suficientes en las decisiones de retorno.

Respecto de los menores no acompañados, la Resolución opina que no deben ser retornados, salvo que pueda demostrarse que es en el mejor interés del menor, y que debe informarse a los menores sobre sus derechos y las vías de recurso disponibles de una forma adaptada a ellos y en un idioma que entiendan.

Señala que el uso de la cláusula opcional prevista en el artículo 2, apartado 2, letra a),puede dar lugar a una aplicación reducida de las garantías en las fronteras en comparación con el procedimiento de retorno ordinario; insta a los Estados miembros, por tanto, a que velen por las garantías procesales y el respecto de los derechos humanos y a que apliquen la Directiva sobre retorno a las situaciones fronterizas.

La Resolución también analiza el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre retorno, que regula que “los Estados miembros podrán, en cualquier momento, decidir conceder a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio un permiso de residencia autónomo u otra autorización que otorgue un derecho de estancia por razones humanitarias o de otro tipo. En este caso no se dictará ninguna decisión de retorno. De haberse ya dictado, se revocará la decisión de retorno o se suspenderá durante el periodo de validez del permiso de residencia o de otra autorización que otorgue un derecho de estancia”.
En este sentido, la Resolución interpreta que este precepto ofrece a los Estados miembros la posibilidad de conceder un permiso de residencia autónomo a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio por motivos de compasión, humanitarios o de otro tipo; en es sentido, dice la Resolución que la concesión de permisos de residencia a personas que no pueden retornar a su país de origen podría ayudar a evitar estancias irregulares prolongadas y reducir la vulnerabilidad ante la explotación laboral y puede facilitar la inclusión social de las personas y su contribución a la sociedad. Además, señala el uso limitado de la última cláusula del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre retorno (la revocación de la decisión de retorno o su suspensión) y anima a los Estados miembros a incrementar el uso de dicha cláusula.

Sobre las prohibiciones de entrada.

La Resolución observa con preocupación la imposición automática generalizada de prohibiciones de entrada, que en algunos Estados miembros se aplican junto con la salida voluntaria; en este sentido, subraya que con este enfoque se corre el riesgo de reducir los incentivos para una decisión de retorno. En este sentido, reitera que una prohibición de entrada no debe aplicarse de forma automática, sino que, por contra, ha de basarse en una evaluación individual.

Pide a los Estados miembros que cumplan la obligación establecida en la Directiva sobre retorno de considerar la posibilidad de revocar o suspender la prohibición de entrada en los casos en que un nacional de un tercer país pueda demostrar que ha abandonado el territorio del Estado miembro.

Finalmente, manifiesta también que, aunque la amenaza de imponer una prohibición de entrada puede servir de incentivo para abandonar un país dentro del plazo para la salida voluntaria, una vez impuestas, las prohibiciones de entrada pueden reducir el incentivo para cumplir una decisión de retorno y pueden aumentar el riesgo de fuga.

Sobre el Internamiento y el riesgo de fuga

Se ha de tener en cuenta que a los efectos de la Directiva de retorno, se entiende por “riesgo de fuga” la siguiente situación: “la existencia de motivos en un caso concreto que se basen en criterios objetivos definidos por ley y que hagan suponer que un nacional de un tercer país sujeto a procedimientos de retorno pueda fugarse”. Se ha de tener en cuenta que la atribución a una persona de un riesgo de fuga puede implicar varias consecuencias previstas en la propia Directiva, tanto en materia de salidas voluntarias, en cuyo marco dicho riesgo puede influir en decisiones como la presentación periódica ante las autoridades, el depósito de una fianza adecuada, la entrega de documentos, o la obligación de permanecer en un lugar determinado, como también respecto del propio internamiento del extranjero.

Por esa razón, la calificación de una situación como un riesgo de fuga es muy importante para las condiciones de vida y de ejercicio de derechos de la persona extranjera, razón por la cual la Resolución muestra su preocupación por que la legislación de varios Estados miembros incluya listas largas y, a veces, divergentes de «criterios objetivos» para definir el riesgo de fuga, entre ellos, criterios generales como la “falta de dinero”, y lamenta que estos criterios se apliquen a menudo de forma más o menos automática, dejando al margen las circunstancias individuales. Por esa razón, la Resolución acaba subrayando la necesidad de armonizar la definición y la aplicación de los criterios objetivos que establezcan el riesgo de fuga.

La Resolución destaca que estos hechos han provocado que se imponga el internamiento de manera sistemática en muchos Estados miembros. En este sentido señala que de conformidad con el Derecho internacional en materia de derechos humanos, el internamiento debe ser una medida de último recurso, establecerse por ley y ser necesario, razonable y proporcional a los objetivos buscados y debe prolongarse por el menor tiempo posible, y que la decisión de imponer una medida de internamiento debe basarse siempre en una evaluación de las circunstancias individuales en la que se hayan tenido en cuenta los intereses de la persona en cuestión.

Espero que esta reseña haya sido de vuestro interés, y que las autoridades competentes de Espña tomen nota de algunas referencias específicas que se les hacen en estas resoluciones.