29/04/2022
Nuevo paquete migratorio de la UE por unas migraciones legales laborales
Este 27 de abril, la Comisión Europea publica en su página web el lanzamiento de un nuevo paquete de medidas en materia de migración con el título “Migración legal: Atraer capacidades y talento a la UE”. Se pasa a hacer un comentario de su objetivo.
La Comisión Europea publica en su página web de esta última semana de abril un nuevo paquete de medidas en materia de migración con el título “Migración legal: Atraer capacidades y talento a la UE”. Se puede acceder al comunicado de prensa de la Comisión a través del hipervínculo ligado al título del comunicado. De hecho, en esa página se pueden encontrar diversos documentos de interés que serán estudiados o citados en esta entrada de blog como son la Comuniación de la Comisión europea que plasma oficialmente estas medidas; las propuestas de reforma de varias directivas; una ficha informativa sobre el new migration package o paquete europeo de medidas migratorias, o un listado de preguntas y respuestas elaborado por la Comisión sobre su propia iniciativa. En todo caso, como después señalaré también, estos documentos (excluyendo el comunicado de prensa que he señalado anteriormente, están en inglés, ya que aún no han sido publicados al español en el momento de realizarse este comentario.
El título del comunicado de prensa tiene dos objetivos interrelacionados. Por un lado, el primero que menciona el Comunicado de forma que considero muy ajustada con las medidas que pretenden activarse es el relativo a la “Migración legal”, es decir, al favorecimiento de ésta, si bien, una vez leídas, más oportuno hubiese sido decir “Migración legal de carácter laboral” o “Migración laboral a través de vías legales”, ya que el conjunto de medidas que se pretenden impulsar tienen como objetivo básico el favorecimiento de que migrantes nacionales de terceros países vengan a Europa a trabajar. Así se expresan en la presentación del New Migration Package la propia el vicepresidente para la Promoción del Modo de Vida Europeo, Margaritis Schinas, al decir que “con las iniciativas adoptadas hoy reconocemos que la migración legal tiene un impacto positivo a todos los niveles: ofrece a quienes desean migrar la oportunidad de mejorar su situación, proporcionando al mismo tiempo a los países de acogida más trabajadores cualificados, lo que, a su vez, estimula la economía en beneficio de todos”. Así como también la comisaria de Asuntos de Interior, Ylva Johansson, según la cual “La migración legal es esencial para nuestra recuperación económica, la transición digital y ecológica y la creación de canales seguros de acceso a Europa, y reduce al mismo tiempo la migración irregular”.
Esta cuestión relativa a las migraciones legales ya aparecía expresada en el Nuevo Pacto de Migración y Asilo de la Comisión del año 2021, pero su inclusión en dicho Pacto no aparecia aparentemente como la prioritaria o urgente, cosa que es desmentida por lo adoptado por la propia institución comunitaria este mes de abril. Ese impulso no es arbitrario, sino que está plenamente justificado en varios factores, como puede ser la situación de post-pandemia que estamos viviendo y las secuelas que ha dejado en el mercado de trabajo, aunque a mi modo de ver hay una causa aún más evidente: lo que la Comisión denomina como guerra de agresión de Rusia a Ucrania que ha provocado el desplazamiento de millones de personas hacia el interior de la UE. En particular, son 2.5 millones de adultos, cantidad que, a mi parecer, ha llevado a la Comisión europea a activar estsa propuesta comunitaria de migraciones legales. En este sentido, la propia Comisión señala que el conjunto de propuestas incluye asimismo acciones específicas destinadas a facilitar la inserción en el mercado laboral de la UE de quienes huyen de la invasión rusa de Ucrania así como la necesidad inmediata de integrar en el mercado laboral de la UE a las personas desplazadas por la guerra en edad de trabajar.
Por otro lado, el segundo objetivo estrictamente vinculado al anterior viene configurado por el título del comunicado de prensa al añadir a Migración legal, el correspondiente a “atraer capacidades y talento a la UE”. De hecho, este entrecomillado se ajusta exactamente con el título de la Comunicación de la Comisión Europea de 27 de abril de 2022 (COM(2022) 657 final), que es el documento político que promueve y compromete a la institución comunitaria en la adopción del conjunto de las medidas en materia migratoria que lanza la institución comunitaria. De una lectura rápida podría suponerse que el eje principal es que aquellas buscan potenciar la recepción de trabajadores migrantes cualificados (lo que podría entenderse como aquellos que tienen una cualificacion superior),cuando lo cierto es que, como después se verá, el objetivo comunitario es amplificar el favorecimiento de la migración laboral hacia trabajadores poco o medio cualificados.
Esta Comunicación de la Comisión Europea se divide en una Introducción, estructurada en dos grandes titulares, por un lado los argumentos políticos y económicos a favor de la migración laboral, por otro la explicación del contexto demográfico al que se enfrenta laa Unión Europea y los principales retos a superar a través del favorecimiento de las migraciones legales, y finalmente la previsión de tres pilares que deben caracterizar una una política sostenible de la UE en materia de migración legal (como posteriormente se desarrollará, estos 3 pilares son de promoción legislativa, operativa y prospectiva).
De la introducción se ha de señalar que su primera frase ya es toda una declaración de intenciones respecto a lo pretendido por la Comisión europea al decir que la migración legal beneficia tanto a los migrantes como a los países de origen y destino (frase a la que después añadirá, que además de ello, la migración legal también aboca al objetivo de reducir la migración irregular). En todo caso, según los parámetros de la Comisión, esa migración legal está vinculada a la integración de la economía de la UE y la interdependencia de los mercados laborales de los Estados miembros. Por tanto, una primera conclusión de las primeras líneas de la Comunicación es que el éxito en el favorecimiento de las migraciones legales en materia laboral pasa por una conexión entre “los mercados laborales” de los Estados miembros de la UE.
La Introducción contienen tres fundamentos básicos para impulsar las migraciones legales en la UE. En primer lugar, lo que la propia Comunicación titula como “los argumentos políticos y económicos a favor de la migración laboral” (por tanto, aquí ya se hace evidente que las migraciones legales deben tener una perspectiva laboral). Entre esos argumentos se cuenta el hecho de que, tras la pandemia, se constata que aunque el empleo pre-pandemia vaya camino de recuperarse, se constata que la escasez de mano de obra en determinados sectores es mayor que antes de la COVID-19. De hecho, la Comunicación expresa que el mercado laboral de la UE necesita nuevos trabajadores, en particular en sectores con carencias estructurales, como el turismo, la hostelería, las tecnologías de la información, la sanidad y la logística.
El segundo fundamento para favorecer la migración legal es el contexto demográfico. Dice la Comunicación que la UE tiene una población activa que envejece y disminuye. Según la Comisión, esta tenencia aumenta la presión sobre los mercados de trabajo, minando la competitividad y el crecimiento econónicos, sobre todo en aquellos Estados más expuestos al envejecimiento demográfico. Junto a ello, la UE vuelve a hacer hincapié en algo que ha avanzado anteriormente: la UE debe solventar el déficit de mano de obra en sectores específicos y en regiones determinadas, sobre todo derivado de la diferencia de niveles de desarrollo entre ellas, cubriendo “todo tipo de niveles de cualificación”. De hecho, señala que los empresarios de la UE se enfrentan a carencias en hasta 28 profesiones que emplean al 14% de la mano de obra de la UE en 2020. Entre estas profesiones se encuentran los fontaneros y los instaladores de tuberías, los profesionales de la enfermería, los analistas de sistemas, soldadores y oxicortadores, los conductores de camiones pesados, los ingenieros civiles y los desarrolladores de software.
Según la Comisión, para hacer frente a estas crecientes necesidades del mercado laboral, vinculadas a las tendencias demográficas y a la escasez, no basta con movilizar la mano de obra nacional o facilitar la movilidad intracomunitaria, sinó que la UE debe ser más atractiva para “los talentos de todo el mundo”·. A mi modo de ver, dentro de esta llamada a los talentos se incluyen los trabajadores extranjeros altamente cualificados, cuya directiva reguladora ha sido modificada en el último año, pero también otros tipos de trabajadores con diferente nivel de cualificación. De hecho, la Comunicación señala que la búsqueda de mayor atractivo para los trabajadores migrantes no sólo puede derivar de los objetivos que persiguió la modificación de la Directiva sobre trabajadores altamente cualificados, sino que todos aquellos aspectos que lo busquen “deberían reforzarse también para otras categorías de inmigrantes, junto con medidas para luchar contra la explotación laboral y la discriminación”.
Finalmente, con el título “Hacia una política sostenible de la UE en materia de migración legal, basada en tres pilares”, la Comisión propone los siguiente:
-Un pilar legislativo, refundiendo la Directiva sobre residentes de larga duración y la Directiva sobre el permiso único, con el objetivo de simplificar los procedimientos de admisión de trabajadores de diversos niveles de cualificación en la UE, la movilidad dentro de la UE de los trabajadores de países no comunitarios que ya están en la UE, y la mejora de sus derechos y su protección contra la explotación laboral.
-Un pilar operativo, que aborda el reto de lo que yo traduzco como concordancias o ligámenes internacionales” (international matching),de forma que se desarrollen las denominadas como asociaciones de talentos con los principales países asociados y las características clave de una acción específica sobre Reserva de talentos de la UE
-Un pilar orientado al futuro basado en tres prioridades de acción específicas que deberían guiar la política de la UE en materia de migración legal: asistencia, juventud e innovación.
A continuación paso a reseñar las principales medidas de cada Pilar, no sin antes advertir que los contenidos que comento derivan de mi propia lectura en inglés del documento, es decir, he realizado una traducción libre sobre la nominación de las nuevas medidas migratorias ya que su traslación oficial al español no ha sido publicada en la fecha de publicación de esta entrada de mi blog.
1. Pilar legislativo
Por lo que hace al primer pilar, el legislativo, la Comisión señala que deben modificarse las siguientges directivas:
a) La Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración.
b) La Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Conserjo de 13 de diciembre de 2011 por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro.
La justificación que se da por la Comunicación es que hay que reducir los costes y la carga administrativa para los empleadores, prevenir la explotación laboral y apoyar la mayor integración y movilidad dentro de la UE de los nacionales de países no comunitarios que ya residen y trabajan en la UE.
El New Migration Package que se está comentando se acompaña de la Comunicación que se está reseñando pero también de las Propuestas de reforma de la regulación de las Directivas mencionadas. Según la Comunicación, en relación específica a la de permiso único, su objetivo sería racionalizar el procedimiento de solicitud y hacerlo más eficaz, entre otras medidas, permitiendo a los solicitantes pedir permisos “tanto desde los países no pertenecientes a la UE como desde los Estados miembros”; la reducción de la duración de los procedimientos de solicitud; el refuerzo de las garantías de igualdad de trato de los nacionales de países no comunitarios en comparación con los ciudadanos de la UE y mejorar su protección frente a la explotación laboral. Para luchar contra este drama, dice la Comunicación que según las nuevas normas propuestas, el permiso único no estará vinculado a un solo empleador. Esto significa que, dentro del periodo de validez del permiso, los trabajadores tendrán derecho a cambiar de empleador sin dejar de residir legalmente en el Estado miembro. Además, la Comisión europea añade que esta propuesta incluye nuevas obligaciones para que los Estados miembros prevean inspecciones, mecanismos de control y sanciones contra los empleadores que infrinjan las disposiciones nacionales adoptadas en virtud de la Directiva.
Po lo que hace a la mejora del estatuto de residente de larga duración en la UE, la Comunicación señala que la propuesta pretende facilitar la adquisición del estatuto de residente de larga duración en la UE, permitiendo a los nacionales de terceros países “acumular periodos de residencia en diferentes Estados miembros para cumplir el requisito relativo a la duración de la residencia”, previendo así que todos los periodos de residencia legal deben contabilizarse íntegramente, incluidos los periodos de residencia como estudiantes, beneficiarios de protección temporal o periodos de residencia basados inicialmente en motivos temporales. Además de ello, la propuesta también pretende reforzar los derechos de los residentes de larga duración y sus familiares. Esto incluye el derecho a circular y trabajar en otros Estados miembros de forma que esa libertad de movimiento sea lo más similar posible al derecho del que gozan los ciudadanos de la UE (dentro del marco jurídico aplicable de la UE).
2. Pilar operativo
El tercer pilar es el de carácter operativo, no legislativo, y tiene por objeto apoyar a una mejor adecuación de las capacidades y necesidades de la UE y de los países asociados (es decir, de los países que no forman parte de la UE y que pueden ser origen de movimientos migratorios hacia la UE).
Dentro de este pilar operativo, la medida fundamental es la cooperación con países terceros a través de las “asociaciones para el desarrollo de talentos”. Estas asociaciones no solo deben buscar la cobertura de necesidades de mano de obra en la UE sino que, según la Comisión, deben combinar el apoyo directo a los programas de movilidad para el trabajo o la formación con el desarrollo de capacidades y la inversión en capital humano, incluido el desarrollo de capacidades, la educación y la formación profesional y la puesta en marcha de programas de intercambio basados en el trabajo. En definitiva, “deben transformar el riesgo de fuga de cerebros de los países socios en una ganancia de cerebros para todos los socios”.
En el plan operatio que se está reseñando, la Comisión señala que estas asociaciones deben estar abiertas a todos los niveles de cualificación y pueden referirse a diversos sectores económicos, como las TIC, la ciencia, la ingeniería, la sanidad y los cuidados de larga duración, la agricultura, el transporte, la horticultura, la transformación de alimentos y el turismo, la construcción y los trabajos portuarios, el transporte y la logística.
La Comunicación de la Comisión señala a su vez como pondrá en marcha estas Asociaciones para el Desarrollo del Talento, a través de cuatro pasos principales: la consulta a los Estados miembros y a los países asociados sobre la puesta en marcha de una Asociación de Talentos específica; la organización de reuniones con los Estados miembros interesados para compartir conocimientos sobre las necesidades de su mercado laboral y las iniciativas en curso y previstas con el país socio específico; la cooperación entre los servicios de la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior y las delegaciones de la UE con los países asociados pertinentes con el fin de desarrollar conjuntamente una asociación de talentos específicas; y finalmente, uUna vez que se haya llegado a un acuerdo general sobre el contenido, el diseño y la aplicación de una Asociación de Talentos con un país socio específico, la movilización de la financiación mediante una combinación de diversos instrumentos financieros; en particular, estos instrumentos serán el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional - Europa Global (INDICI-Global Europe),y el Fondo de Asilo, Migración e Integración (AMIF),los fondos propios de los Estados miembros y el fondo del sector privado, o incluso los fondos de los países socios, en función de las posibilidades y prioridades.
La Comisión advierte expresamente que su intención, sobre la base de una cooperación sólida y continua en todos los aspectos de la gestión de la migración en el marco del enfoque global del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, incluida la migración irregular, es la de poner en marcha las primeras Asociaciones de Talento con los socios del Norte de África, en particular Egipto, Marruecos y Túnez, para su aplicación a finales de 2022. A partir de otoño de 2022, en paralelo a la puesta en marcha de las Asociaciones de Talentos que se pondrán en marcha con los países mencionados, se prevé comenzar a evaluar la viabilidad de poner en marcha Asociaciones de Talentos con Pakistán, Bangladesh, Senegal y Nigeria, como uno de los componentes clave de una cooperación reforzada en materia de gestión de la migración con estos países.
Además de lo anterior, la Comisión europea propone la creación de la primera plataforma y herramienta de adecuación a escala de la UE, el Polo de Talentos de la UE, para contribuir a que la UE resulte más atractiva para los nacionales de países no comunitarios y abordar el reto de poner en contacto a los empleadores de la UE con el talento que no pueden encontrar en el mercado laboral de la UE. Se tratará de una reserva de candidatos de países no pertenecientes a la UE, que se seleccionarán en función de niveles de cualificación, criterios y requisitos de migración específicos, tras un examen de las credenciales de los candidatos. En este sentido, anuncia que pondrá en marcha un Fondo de Talentos de la UE piloto para las personas que huyen de la guerra de agresión rusa contra Ucrania para el verano de 2022.
Paralelamente a esta iniciativa piloto, se desarrollará un Polo de Talentos de la UE permanente y general para todos los nacionales de países no pertenecientes a la UE que estén interesados en emigrar para vivir y trabajar en la UE, en estrecha consulta con los Estados miembros participantes y otras partes interesadas, como las organizaciones de empleadores, los interlocutores sociales y los centros de educación y formación profesional. Dice la Comisión que a mediados de 2023, la Comisión pretende poner en marcha formalmente el Polo de Talentos de la UE y su portal web, y propondrá una recomendación por la que se cree el Banco de Talentos de la UE, incluyendo una carta y una hoja de ruta detallada para sus fases de desarrollo gradual.
Finalmente, ene el ámbito del pilar operacionar, la Comisión se propone mejorar la gobernanza de la migración laboral a nivel de la UE. Según expresa en su Comunicación, los avances en el ámbito de la migración laboral y el éxito de las nuevas iniciativas mencionadas dependerán de una cooperación más estrecha y un mejor entendimiento entre los sectores de la migración y el empleo. Con este paquete, la Comisión pone en marcha una nueva plataforma que permitirá debates operativos sobre cuestiones prácticas de la migración laboral, en particular sobre la dimensión exterior de la política de migración, la escasez de mano de obra y las cuestiones relacionadas con los procesos del mercado laboral.
3. Pilar prospectivo (o de mira del futuro)
El último pilar lo constituye el pilar prospectivo de la política común de inmigración, con ámbitos de actuación prioritarios.
En este pilar, la Comisión considera que es posible centrar las políticas orientadas al futuro en torno a tres ámbitos de actuación: atención, juventud e innovación. Estos tres ámbitos corresponden a tres importantes prioridades políticas, las de atraer a trabajadores poco y medianamente cualificados de países no pertenecientes a la UE, en sectores en los que hay importantes carencias y necesidades de mano de obra, por ejemplo, los cuidados de larga duración; crear más oportunidades para los jóvenes de dentro y fuera de la UE; y promover la innovación y el espíritu empresarial en la UE e invertir en la soberanía tecnológica de la UE.
Una referencia específica dedica la Comunicación de la Comisión al hecho de atraer a los trabajadores de cuidados de larga duración de países no pertenecientes a la UE. Esta especificidad la justifica la Comisión en el hecho de adoptar un enfoque gradual respecto a las migraciones legales de carácter laboral: en este sentido, la Comisión opone centrarse primero en un sector en el que es claramente beneficioso actuar a nivel de la UE: los cuidados de larga duración. De hecho, la Comisión se basa en que en el sector de los cuidados de larga duración, se prevé que de aquí a 2030 surjan hasta 7 millones de puestos de trabajo para los profesionales de la salud asociados y los cuidadores personales, que sólo estarán parcialmente cubiertos por el mercado laboral de la UE.
De forma directa respecto de este sector, la Comisión Europea dice que estudiará cómo atraer mejor a los “trabajadores de baja y media cualificación” que necesita el mercado laboral de la UE. En este marco, la Comisión apela a las anteriormente mencionadas Asociaciones de Talentos, que se deben dirigir a todos los los niveles de cualificación, incluidos los de baja y media cualificación.
Añade la Comisión que pondrá en marcha una cartografía de las condiciones y los derechos de admisión de los cuidadores de larga duración procedentes de países no pertenecientes a la UE en los Estados miembros, así como de las necesidades al respecto, con el fin de estudiar el valor añadido y la viabilidad de desarrollar un régimen legal de admisión a escala de la UE para atraer a estos trabajadores.
Junto a lo anterior, dice la Comisión Europea que promoverá la movilidad de los jóvenes; en este asunto, si que expresa la necesidad de que estos sean cualificados, ya que un programa de movilidad juvenil de la UE podría hacer de la UE en su conjunto un destino más atractivo. Lo haría concediendo a los jóvenes cualificados de países no comunitarios la posibilidad de venir a la UE para residir, viajar y trabajar durante un periodo de tiempo limitado (no renovable).
También propone la Comisión facilitar la admisión de emprendedores a nivel de la UE. Según la Comisión, la UE podría facilitar aún más el acceso de los empresarios innovadores y los fundadores de start-ups a todo el mercado único de la UE, apoyando su admisión y la creación de su empresa. Estas medidas contribuirían a atraer a los mejores talentos y, por tanto, a promover la innovación y el espíritu empresarial en la UE. Esto estaría en consonancia con la Agenda de Innovación para Europa y el apoyo general de la UE a la creación de empresas.
En este marco, la Comisión propone estudiar laa pertinencia de un nuevo visado de la UE para empresarios innovadores, inspirándose en los sistemas nacionales, en particular en los criterios para seleccionar a los empresarios más prometedores e innovadores. Estas opciones se debatirán en estrecha colaboración con los Estados miembros y las iniciativas de las partes interesadas, en particular en el marco del foro del Consejo Europeo de Innovación y de la Alianza Europea de las Naciones Emergentes.
Como Conclusión de la Comunicación, cabe retener del documento que se está reseñando que la Comisión expresa que la perspectiva e la aplicación de este paquete demedidas es pragmática y gradual hacia una política de migración legal de la UE ambiciosa y sostenible, que atraiga las capacidades y el talento necesarios para hacer frente a la escasez de mano de obra y responder al cambio demográfico en Europa.
Finalmente, la Comisión señala su objetivo de organizar una conferencia de alto nivel en el tercer trimestre de 2022. Esta conferencia pondrá en marcha la nueva plataforma de la UE sobre migración laboral y allanará el camino hacia una política sostenible de migración legal de la UE.
El título del comunicado de prensa tiene dos objetivos interrelacionados. Por un lado, el primero que menciona el Comunicado de forma que considero muy ajustada con las medidas que pretenden activarse es el relativo a la “Migración legal”, es decir, al favorecimiento de ésta, si bien, una vez leídas, más oportuno hubiese sido decir “Migración legal de carácter laboral” o “Migración laboral a través de vías legales”, ya que el conjunto de medidas que se pretenden impulsar tienen como objetivo básico el favorecimiento de que migrantes nacionales de terceros países vengan a Europa a trabajar. Así se expresan en la presentación del New Migration Package la propia el vicepresidente para la Promoción del Modo de Vida Europeo, Margaritis Schinas, al decir que “con las iniciativas adoptadas hoy reconocemos que la migración legal tiene un impacto positivo a todos los niveles: ofrece a quienes desean migrar la oportunidad de mejorar su situación, proporcionando al mismo tiempo a los países de acogida más trabajadores cualificados, lo que, a su vez, estimula la economía en beneficio de todos”. Así como también la comisaria de Asuntos de Interior, Ylva Johansson, según la cual “La migración legal es esencial para nuestra recuperación económica, la transición digital y ecológica y la creación de canales seguros de acceso a Europa, y reduce al mismo tiempo la migración irregular”.
Esta cuestión relativa a las migraciones legales ya aparecía expresada en el Nuevo Pacto de Migración y Asilo de la Comisión del año 2021, pero su inclusión en dicho Pacto no aparecia aparentemente como la prioritaria o urgente, cosa que es desmentida por lo adoptado por la propia institución comunitaria este mes de abril. Ese impulso no es arbitrario, sino que está plenamente justificado en varios factores, como puede ser la situación de post-pandemia que estamos viviendo y las secuelas que ha dejado en el mercado de trabajo, aunque a mi modo de ver hay una causa aún más evidente: lo que la Comisión denomina como guerra de agresión de Rusia a Ucrania que ha provocado el desplazamiento de millones de personas hacia el interior de la UE. En particular, son 2.5 millones de adultos, cantidad que, a mi parecer, ha llevado a la Comisión europea a activar estsa propuesta comunitaria de migraciones legales. En este sentido, la propia Comisión señala que el conjunto de propuestas incluye asimismo acciones específicas destinadas a facilitar la inserción en el mercado laboral de la UE de quienes huyen de la invasión rusa de Ucrania así como la necesidad inmediata de integrar en el mercado laboral de la UE a las personas desplazadas por la guerra en edad de trabajar.
Por otro lado, el segundo objetivo estrictamente vinculado al anterior viene configurado por el título del comunicado de prensa al añadir a Migración legal, el correspondiente a “atraer capacidades y talento a la UE”. De hecho, este entrecomillado se ajusta exactamente con el título de la Comunicación de la Comisión Europea de 27 de abril de 2022 (COM(2022) 657 final), que es el documento político que promueve y compromete a la institución comunitaria en la adopción del conjunto de las medidas en materia migratoria que lanza la institución comunitaria. De una lectura rápida podría suponerse que el eje principal es que aquellas buscan potenciar la recepción de trabajadores migrantes cualificados (lo que podría entenderse como aquellos que tienen una cualificacion superior),cuando lo cierto es que, como después se verá, el objetivo comunitario es amplificar el favorecimiento de la migración laboral hacia trabajadores poco o medio cualificados.
Esta Comunicación de la Comisión Europea se divide en una Introducción, estructurada en dos grandes titulares, por un lado los argumentos políticos y económicos a favor de la migración laboral, por otro la explicación del contexto demográfico al que se enfrenta laa Unión Europea y los principales retos a superar a través del favorecimiento de las migraciones legales, y finalmente la previsión de tres pilares que deben caracterizar una una política sostenible de la UE en materia de migración legal (como posteriormente se desarrollará, estos 3 pilares son de promoción legislativa, operativa y prospectiva).
De la introducción se ha de señalar que su primera frase ya es toda una declaración de intenciones respecto a lo pretendido por la Comisión europea al decir que la migración legal beneficia tanto a los migrantes como a los países de origen y destino (frase a la que después añadirá, que además de ello, la migración legal también aboca al objetivo de reducir la migración irregular). En todo caso, según los parámetros de la Comisión, esa migración legal está vinculada a la integración de la economía de la UE y la interdependencia de los mercados laborales de los Estados miembros. Por tanto, una primera conclusión de las primeras líneas de la Comunicación es que el éxito en el favorecimiento de las migraciones legales en materia laboral pasa por una conexión entre “los mercados laborales” de los Estados miembros de la UE.
La Introducción contienen tres fundamentos básicos para impulsar las migraciones legales en la UE. En primer lugar, lo que la propia Comunicación titula como “los argumentos políticos y económicos a favor de la migración laboral” (por tanto, aquí ya se hace evidente que las migraciones legales deben tener una perspectiva laboral). Entre esos argumentos se cuenta el hecho de que, tras la pandemia, se constata que aunque el empleo pre-pandemia vaya camino de recuperarse, se constata que la escasez de mano de obra en determinados sectores es mayor que antes de la COVID-19. De hecho, la Comunicación expresa que el mercado laboral de la UE necesita nuevos trabajadores, en particular en sectores con carencias estructurales, como el turismo, la hostelería, las tecnologías de la información, la sanidad y la logística.
El segundo fundamento para favorecer la migración legal es el contexto demográfico. Dice la Comunicación que la UE tiene una población activa que envejece y disminuye. Según la Comisión, esta tenencia aumenta la presión sobre los mercados de trabajo, minando la competitividad y el crecimiento econónicos, sobre todo en aquellos Estados más expuestos al envejecimiento demográfico. Junto a ello, la UE vuelve a hacer hincapié en algo que ha avanzado anteriormente: la UE debe solventar el déficit de mano de obra en sectores específicos y en regiones determinadas, sobre todo derivado de la diferencia de niveles de desarrollo entre ellas, cubriendo “todo tipo de niveles de cualificación”. De hecho, señala que los empresarios de la UE se enfrentan a carencias en hasta 28 profesiones que emplean al 14% de la mano de obra de la UE en 2020. Entre estas profesiones se encuentran los fontaneros y los instaladores de tuberías, los profesionales de la enfermería, los analistas de sistemas, soldadores y oxicortadores, los conductores de camiones pesados, los ingenieros civiles y los desarrolladores de software.
Según la Comisión, para hacer frente a estas crecientes necesidades del mercado laboral, vinculadas a las tendencias demográficas y a la escasez, no basta con movilizar la mano de obra nacional o facilitar la movilidad intracomunitaria, sinó que la UE debe ser más atractiva para “los talentos de todo el mundo”·. A mi modo de ver, dentro de esta llamada a los talentos se incluyen los trabajadores extranjeros altamente cualificados, cuya directiva reguladora ha sido modificada en el último año, pero también otros tipos de trabajadores con diferente nivel de cualificación. De hecho, la Comunicación señala que la búsqueda de mayor atractivo para los trabajadores migrantes no sólo puede derivar de los objetivos que persiguió la modificación de la Directiva sobre trabajadores altamente cualificados, sino que todos aquellos aspectos que lo busquen “deberían reforzarse también para otras categorías de inmigrantes, junto con medidas para luchar contra la explotación laboral y la discriminación”.
Finalmente, con el título “Hacia una política sostenible de la UE en materia de migración legal, basada en tres pilares”, la Comisión propone los siguiente:
-Un pilar legislativo, refundiendo la Directiva sobre residentes de larga duración y la Directiva sobre el permiso único, con el objetivo de simplificar los procedimientos de admisión de trabajadores de diversos niveles de cualificación en la UE, la movilidad dentro de la UE de los trabajadores de países no comunitarios que ya están en la UE, y la mejora de sus derechos y su protección contra la explotación laboral.
-Un pilar operativo, que aborda el reto de lo que yo traduzco como concordancias o ligámenes internacionales” (international matching),de forma que se desarrollen las denominadas como asociaciones de talentos con los principales países asociados y las características clave de una acción específica sobre Reserva de talentos de la UE
-Un pilar orientado al futuro basado en tres prioridades de acción específicas que deberían guiar la política de la UE en materia de migración legal: asistencia, juventud e innovación.
A continuación paso a reseñar las principales medidas de cada Pilar, no sin antes advertir que los contenidos que comento derivan de mi propia lectura en inglés del documento, es decir, he realizado una traducción libre sobre la nominación de las nuevas medidas migratorias ya que su traslación oficial al español no ha sido publicada en la fecha de publicación de esta entrada de mi blog.
1. Pilar legislativo
Por lo que hace al primer pilar, el legislativo, la Comisión señala que deben modificarse las siguientges directivas:
a) La Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración.
b) La Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Conserjo de 13 de diciembre de 2011 por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro.
La justificación que se da por la Comunicación es que hay que reducir los costes y la carga administrativa para los empleadores, prevenir la explotación laboral y apoyar la mayor integración y movilidad dentro de la UE de los nacionales de países no comunitarios que ya residen y trabajan en la UE.
El New Migration Package que se está comentando se acompaña de la Comunicación que se está reseñando pero también de las Propuestas de reforma de la regulación de las Directivas mencionadas. Según la Comunicación, en relación específica a la de permiso único, su objetivo sería racionalizar el procedimiento de solicitud y hacerlo más eficaz, entre otras medidas, permitiendo a los solicitantes pedir permisos “tanto desde los países no pertenecientes a la UE como desde los Estados miembros”; la reducción de la duración de los procedimientos de solicitud; el refuerzo de las garantías de igualdad de trato de los nacionales de países no comunitarios en comparación con los ciudadanos de la UE y mejorar su protección frente a la explotación laboral. Para luchar contra este drama, dice la Comunicación que según las nuevas normas propuestas, el permiso único no estará vinculado a un solo empleador. Esto significa que, dentro del periodo de validez del permiso, los trabajadores tendrán derecho a cambiar de empleador sin dejar de residir legalmente en el Estado miembro. Además, la Comisión europea añade que esta propuesta incluye nuevas obligaciones para que los Estados miembros prevean inspecciones, mecanismos de control y sanciones contra los empleadores que infrinjan las disposiciones nacionales adoptadas en virtud de la Directiva.
Po lo que hace a la mejora del estatuto de residente de larga duración en la UE, la Comunicación señala que la propuesta pretende facilitar la adquisición del estatuto de residente de larga duración en la UE, permitiendo a los nacionales de terceros países “acumular periodos de residencia en diferentes Estados miembros para cumplir el requisito relativo a la duración de la residencia”, previendo así que todos los periodos de residencia legal deben contabilizarse íntegramente, incluidos los periodos de residencia como estudiantes, beneficiarios de protección temporal o periodos de residencia basados inicialmente en motivos temporales. Además de ello, la propuesta también pretende reforzar los derechos de los residentes de larga duración y sus familiares. Esto incluye el derecho a circular y trabajar en otros Estados miembros de forma que esa libertad de movimiento sea lo más similar posible al derecho del que gozan los ciudadanos de la UE (dentro del marco jurídico aplicable de la UE).
2. Pilar operativo
El tercer pilar es el de carácter operativo, no legislativo, y tiene por objeto apoyar a una mejor adecuación de las capacidades y necesidades de la UE y de los países asociados (es decir, de los países que no forman parte de la UE y que pueden ser origen de movimientos migratorios hacia la UE).
Dentro de este pilar operativo, la medida fundamental es la cooperación con países terceros a través de las “asociaciones para el desarrollo de talentos”. Estas asociaciones no solo deben buscar la cobertura de necesidades de mano de obra en la UE sino que, según la Comisión, deben combinar el apoyo directo a los programas de movilidad para el trabajo o la formación con el desarrollo de capacidades y la inversión en capital humano, incluido el desarrollo de capacidades, la educación y la formación profesional y la puesta en marcha de programas de intercambio basados en el trabajo. En definitiva, “deben transformar el riesgo de fuga de cerebros de los países socios en una ganancia de cerebros para todos los socios”.
En el plan operatio que se está reseñando, la Comisión señala que estas asociaciones deben estar abiertas a todos los niveles de cualificación y pueden referirse a diversos sectores económicos, como las TIC, la ciencia, la ingeniería, la sanidad y los cuidados de larga duración, la agricultura, el transporte, la horticultura, la transformación de alimentos y el turismo, la construcción y los trabajos portuarios, el transporte y la logística.
La Comunicación de la Comisión señala a su vez como pondrá en marcha estas Asociaciones para el Desarrollo del Talento, a través de cuatro pasos principales: la consulta a los Estados miembros y a los países asociados sobre la puesta en marcha de una Asociación de Talentos específica; la organización de reuniones con los Estados miembros interesados para compartir conocimientos sobre las necesidades de su mercado laboral y las iniciativas en curso y previstas con el país socio específico; la cooperación entre los servicios de la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior y las delegaciones de la UE con los países asociados pertinentes con el fin de desarrollar conjuntamente una asociación de talentos específicas; y finalmente, uUna vez que se haya llegado a un acuerdo general sobre el contenido, el diseño y la aplicación de una Asociación de Talentos con un país socio específico, la movilización de la financiación mediante una combinación de diversos instrumentos financieros; en particular, estos instrumentos serán el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional - Europa Global (INDICI-Global Europe),y el Fondo de Asilo, Migración e Integración (AMIF),los fondos propios de los Estados miembros y el fondo del sector privado, o incluso los fondos de los países socios, en función de las posibilidades y prioridades.
La Comisión advierte expresamente que su intención, sobre la base de una cooperación sólida y continua en todos los aspectos de la gestión de la migración en el marco del enfoque global del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, incluida la migración irregular, es la de poner en marcha las primeras Asociaciones de Talento con los socios del Norte de África, en particular Egipto, Marruecos y Túnez, para su aplicación a finales de 2022. A partir de otoño de 2022, en paralelo a la puesta en marcha de las Asociaciones de Talentos que se pondrán en marcha con los países mencionados, se prevé comenzar a evaluar la viabilidad de poner en marcha Asociaciones de Talentos con Pakistán, Bangladesh, Senegal y Nigeria, como uno de los componentes clave de una cooperación reforzada en materia de gestión de la migración con estos países.
Además de lo anterior, la Comisión europea propone la creación de la primera plataforma y herramienta de adecuación a escala de la UE, el Polo de Talentos de la UE, para contribuir a que la UE resulte más atractiva para los nacionales de países no comunitarios y abordar el reto de poner en contacto a los empleadores de la UE con el talento que no pueden encontrar en el mercado laboral de la UE. Se tratará de una reserva de candidatos de países no pertenecientes a la UE, que se seleccionarán en función de niveles de cualificación, criterios y requisitos de migración específicos, tras un examen de las credenciales de los candidatos. En este sentido, anuncia que pondrá en marcha un Fondo de Talentos de la UE piloto para las personas que huyen de la guerra de agresión rusa contra Ucrania para el verano de 2022.
Paralelamente a esta iniciativa piloto, se desarrollará un Polo de Talentos de la UE permanente y general para todos los nacionales de países no pertenecientes a la UE que estén interesados en emigrar para vivir y trabajar en la UE, en estrecha consulta con los Estados miembros participantes y otras partes interesadas, como las organizaciones de empleadores, los interlocutores sociales y los centros de educación y formación profesional. Dice la Comisión que a mediados de 2023, la Comisión pretende poner en marcha formalmente el Polo de Talentos de la UE y su portal web, y propondrá una recomendación por la que se cree el Banco de Talentos de la UE, incluyendo una carta y una hoja de ruta detallada para sus fases de desarrollo gradual.
Finalmente, ene el ámbito del pilar operacionar, la Comisión se propone mejorar la gobernanza de la migración laboral a nivel de la UE. Según expresa en su Comunicación, los avances en el ámbito de la migración laboral y el éxito de las nuevas iniciativas mencionadas dependerán de una cooperación más estrecha y un mejor entendimiento entre los sectores de la migración y el empleo. Con este paquete, la Comisión pone en marcha una nueva plataforma que permitirá debates operativos sobre cuestiones prácticas de la migración laboral, en particular sobre la dimensión exterior de la política de migración, la escasez de mano de obra y las cuestiones relacionadas con los procesos del mercado laboral.
3. Pilar prospectivo (o de mira del futuro)
El último pilar lo constituye el pilar prospectivo de la política común de inmigración, con ámbitos de actuación prioritarios.
En este pilar, la Comisión considera que es posible centrar las políticas orientadas al futuro en torno a tres ámbitos de actuación: atención, juventud e innovación. Estos tres ámbitos corresponden a tres importantes prioridades políticas, las de atraer a trabajadores poco y medianamente cualificados de países no pertenecientes a la UE, en sectores en los que hay importantes carencias y necesidades de mano de obra, por ejemplo, los cuidados de larga duración; crear más oportunidades para los jóvenes de dentro y fuera de la UE; y promover la innovación y el espíritu empresarial en la UE e invertir en la soberanía tecnológica de la UE.
Una referencia específica dedica la Comunicación de la Comisión al hecho de atraer a los trabajadores de cuidados de larga duración de países no pertenecientes a la UE. Esta especificidad la justifica la Comisión en el hecho de adoptar un enfoque gradual respecto a las migraciones legales de carácter laboral: en este sentido, la Comisión opone centrarse primero en un sector en el que es claramente beneficioso actuar a nivel de la UE: los cuidados de larga duración. De hecho, la Comisión se basa en que en el sector de los cuidados de larga duración, se prevé que de aquí a 2030 surjan hasta 7 millones de puestos de trabajo para los profesionales de la salud asociados y los cuidadores personales, que sólo estarán parcialmente cubiertos por el mercado laboral de la UE.
De forma directa respecto de este sector, la Comisión Europea dice que estudiará cómo atraer mejor a los “trabajadores de baja y media cualificación” que necesita el mercado laboral de la UE. En este marco, la Comisión apela a las anteriormente mencionadas Asociaciones de Talentos, que se deben dirigir a todos los los niveles de cualificación, incluidos los de baja y media cualificación.
Añade la Comisión que pondrá en marcha una cartografía de las condiciones y los derechos de admisión de los cuidadores de larga duración procedentes de países no pertenecientes a la UE en los Estados miembros, así como de las necesidades al respecto, con el fin de estudiar el valor añadido y la viabilidad de desarrollar un régimen legal de admisión a escala de la UE para atraer a estos trabajadores.
Junto a lo anterior, dice la Comisión Europea que promoverá la movilidad de los jóvenes; en este asunto, si que expresa la necesidad de que estos sean cualificados, ya que un programa de movilidad juvenil de la UE podría hacer de la UE en su conjunto un destino más atractivo. Lo haría concediendo a los jóvenes cualificados de países no comunitarios la posibilidad de venir a la UE para residir, viajar y trabajar durante un periodo de tiempo limitado (no renovable).
También propone la Comisión facilitar la admisión de emprendedores a nivel de la UE. Según la Comisión, la UE podría facilitar aún más el acceso de los empresarios innovadores y los fundadores de start-ups a todo el mercado único de la UE, apoyando su admisión y la creación de su empresa. Estas medidas contribuirían a atraer a los mejores talentos y, por tanto, a promover la innovación y el espíritu empresarial en la UE. Esto estaría en consonancia con la Agenda de Innovación para Europa y el apoyo general de la UE a la creación de empresas.
En este marco, la Comisión propone estudiar laa pertinencia de un nuevo visado de la UE para empresarios innovadores, inspirándose en los sistemas nacionales, en particular en los criterios para seleccionar a los empresarios más prometedores e innovadores. Estas opciones se debatirán en estrecha colaboración con los Estados miembros y las iniciativas de las partes interesadas, en particular en el marco del foro del Consejo Europeo de Innovación y de la Alianza Europea de las Naciones Emergentes.
Como Conclusión de la Comunicación, cabe retener del documento que se está reseñando que la Comisión expresa que la perspectiva e la aplicación de este paquete demedidas es pragmática y gradual hacia una política de migración legal de la UE ambiciosa y sostenible, que atraiga las capacidades y el talento necesarios para hacer frente a la escasez de mano de obra y responder al cambio demográfico en Europa.
Finalmente, la Comisión señala su objetivo de organizar una conferencia de alto nivel en el tercer trimestre de 2022. Esta conferencia pondrá en marcha la nueva plataforma de la UE sobre migración laboral y allanará el camino hacia una política sostenible de migración legal de la UE.
